Аналитика и статистика осенняя сессия 1999 года

9. Cовершенствование парламентских процедур

Совершенствование деятельности Государственной Думы сопровождается постоянным совершенствованием ее Регламента. Первый Регламент ГД был принят 21 января 1994 г. и за время его действия по январь 1998 г. в него было внесено около 20 изменений.

Уже к концу 1997 г. стало очевидно, что необходимо перерабатывать Регламент кардинальным образом. Депутатами Государственной Думы были разработаны несколько вариантов текстов новой редакции Регламента ГД.

В соответствии с постановлением Государственной Думы от 18 апреля 1997 г. рабочей группой под председательством заместителя Председателя Государственной Думы С.П. Горячевой был доработан и представлен на Совет Государственной Думы проект нового Регламента палаты. В пояснительной записке к проекту подчеркивалось, что в новом Регламенте “по возможности сохранена преемственность основных положений действующих регламентных норм”. Изъятий положений из предыдущего Регламента по сравнению с дополнениями в него было сравнительно немного. Согласно решению Совета Государственной Думы от 23 декабря 1997 г., проект нового Регламента был рассмотрен на внеочередном заседании палаты 22 января 1998 г. и 331 голосом (73,6%) принят.

Новый Регламент значительно увеличился в объеме, однако не за счет увеличения количества глав (добавилась одна) и статей (их стало больше лишь на 19). В первую очередь, объем вырос за счет большей детализации уже имеющихся положений Регламента.

Наиболее существенно изменены (дополнены) главы, определяющие: компетенцию Председателя и заместителей Председателя Государственной Думы (глава 1), Совета Государственной Думы (глава 2), депутатских объединений (глава 3), порядок проведения заседаний Государственной Думы (глава 5) и обеспечения деятельности Государственной Думы (глава 9), порядок принятия решений об избрании заместителей Председателя Государственной Думы (глава 10), а также законодательную процедуру (раздел III за исключением рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (глава 16)), порядок рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации (глава 18), назначением на должность и освобождением от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (глава 19), взаимоотношениями Государственной Думы и Банка России (глава 21); порядок обращения Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации (раздел VI), а также заключительные положения (раздел VII). Проект был дополнен новой главой (24) "Порядок назначения на должность членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации".

Расширен перечень правовых источников, устанавливающих вопросы ведения Государственной Думы (часть 2 статья 1). Теперь, помимо Конституции Российской Федерации, сюда включены федеральные конституционные законы и федеральные законы. Это обусловлено тем, что в ряде вновь принятых законов определены дополнительные полномочия Государственной Думы. Так, согласно Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Государственная Дума назначает 5 членов Центральной избирательной комиссии из числа кандидатур, предлагаемых депутатскими объединениями.

В новом Регламенте в значительной степени учтены многочисленные процедуры, применяющиеся в реальной практике Государственной Думы, но не предусмотренные прежним Регламентом. Например, в компетенцию Председателя Государственной Думы (статья 11) включено полномочие, осуществляемое им на практике, но не зафиксированное в прежнем Регламенте, направлять поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и в комитеты Государственной Думы в соответствии с вопросами их ведения.

Систематизированы также положения, касающиеся полномочий органов и должностных лиц палаты. Так, компетенция Совета Государственной Думы теперь практически целиком определена в статье 14, посвященной организации деятельности этого органа Государственной Думы, за счет переноса отдельных положений о его полномочиях из других статей Регламента. Это относится и ко многим другим статьям, посвященным компетенции органов и должностных лиц палаты.

Новый Регламент сохранил баланс полномочий всех органов и должностных лиц Государственной Думы. Так, некоторое расширение полномочий Председателя Государственной Думы (статья 11) компенсируется расширением прав его заместителей (статья 12), а также комитетов и комиссий Государственной Думы (часть 2 статья 19).

В текст Регламента включены отдельные положения федеральных конституционных и федеральных законов, регламентирующих процедурные и иные вопросы деятельности Государственной Думы (федеральные конституционные законы "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", федеральные законы "О международных договорах Российской Федерации", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О Счетной палате Российской Федерации" и некоторых иных).

Таким образом, Регламент Государственной Думы все в большей степени выступает своеобразным актом сводного характера, объединяющим основную массу норм и положений из различных отраслей и институтов законодательства, касающихся законодательной процедуры и иных вопросов деятельности Государственной Думы.

В новом Регламенте более детально, чем в прежнем, урегулирован порядок осуществления таких парламентских функций Государственной Думы, как контрольная и представительная. Так, в статьях 41, 47, 93 вводится и дается достаточно подробная регламентация процедуры реализации такой важной формы парламентского контроля, как запрос депутатов Государственной Думы (парламентский запрос). А в статье 42 в полном соответствии со статьей 94 Конституции Российской Федерации ("Федеральное Собрание ... является представительным и законодательным органом Российской Федерации") регламентируется порядок проведения "часа заявлений", во время которого могут выступать представители депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутаты Государственной Думы по актуальным вопросам политической жизни страны.

Положения Регламента приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации (например, исключено ранее действовавшее положение о том, что группа депутатов, составляющих комитет Государственной Думы, имеет право законодательной инициативы).

Расширен перечень вопросов, по которым Государственная Дума принимает постановления (часть 1 статья 93). Сюда включены вопросы: о недоверии Правительству Российской Федерации (пункт "в"), о направлении представителей Государственной Думы в Конституционной Суд Российской Федерации (пункт "л"), о парламентском запросе (пункт "м"). Статьей 94 расширен перечень субъектов права внесения в Государственную Думу проектов постановлений Государственной Думы. В число этих субъектов дополнительно были включены: Совет Федерации, члены Совета Федерации, а также Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации по вопросам их ведения. Установлены условия внесения проекта постановления Государственной Думы на заседание Государственной Думы и порядок обсуждения проектов постановлений Государственной Думы.

Было внесено существенное дополнение (статья 40), касающееся работы депутатов в период проведения выборов в Государственную Думу. Согласно части 7 указанной статьи, со дня назначения выборов и до дня выборов в Государственную Думу в палате устанавливается особый режим работы, позволяющий депутатам, баллотирующимся в Государственную Думу нового созыва, работать в избирательных округах не одну (как обычно), а две недели ежемесячно. При этом, в каждую их двух остальных недель вместо двух пленарных заседаний проводится три заседания.

Новый Регламент (статья 45) установил повышенную ответственность депутатов за нарушение правил депутатской этики. Теперь они могут быть лишены права выступления на заседании палаты на срок до одного месяца решением палаты, принимаемым большинством от общего числа депутатов.

Из нового Регламента исключено действовавшее ранее положение, согласно которому открытое голосование могло проводиться путем опроса депутатов с использованием подписного листа.

Регламент был существенно переработан с точки зрения соответствия его положений правилам юридической техники. Унифицированы применяемые термины, даны определения некоторым понятиям (например, таким, как "порядок проведения заседания", "мотивы голосования", "лингвистическая экспертиза"), в необходимых случаях приведены отсылки на соответствующие законы (отдельные их части, статьи), использованы сокращения, облегчающие чтение текста и т.д.

Из текста Регламента исключены все положения, связанные с особенностями функционирования палаты первого созыва. Так, исключены упоминания о первой сессии Государственной Думы первого созыва; исключены отдельные положения, предусмотренные разделом II "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, например, о том, что депутат может быть членом Правительства Российской Федерации; исключен термин "депутат Совета Федерации" и некоторые другие. Исключен сам термин "переходные положения" и соответствующая статья (198) из последнего, VII раздела Регламента.

Был расширен перечень видов обеспечения деятельности Государственной Думы (часть1 статья 78). К ним дополнительно отнесены аналитическое и финансовое обеспечение. Зафиксировано, что Аппарат Государственной Думы имеет статус юридического лица.

Необходимо отметить, что пока не приняты все прямо предусмотренные Конституцией Российской Федерации федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые могут затрагивать те или иные вопросы деятельности Государственной Думы. Так, не приняты федеральные конституционные законы о Конституционном Собрании, о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (затрагивающие процедуру изменения статьи 65 Конституции Российской Федерации) и некоторые другие. Можно предположить, что с введением в действие названных законов в Регламент Государственной Думы будут внесены соответствующие изменения.

Обращает на себя внимание введение в практику парламентской деятельности элементов прецедентного права. Так, часть 3 статьи 217 устанавливает правило, в соответствии с которым, если какие-либо процедуры деятельности Государственной Думы, не предусмотренные Регламентом, принимаются на заседании палаты большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании, то они оформляются протокольно и действуют со дня их принятия. Таким образом, появляется возможность регулирования парламентских процедур вне Регламента. Можно предположить, что по истечении определенного времени подобные положения, прошедшие апробацию, могут быть включены в текст Регламента.

Следует отметить и новации в практике организации работы по возможным изменениям самого Регламента. До сих пор всю необходимую работу по подготовке поправок в Регламент проводил Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Однако, в силу значимости Регламента для деятельности депутатов, необходимости согласования позиций всех депутатских объединений в отношении большого массива поправок, подготовка проекта нового Регламента осуществлялась специальной рабочей группой, сформированной из представителей всех депутатских объединений под председательством одного из заместителей Председателя палаты. К этой работе были привлечены также специалисты Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, Правового и Аналитического управлений и некоторых других подразделений Аппарата Государственной Думы. Опыт показал, что данный вариант организации работы над новым Регламентом палаты позволил в сжатые сроки уже на подготовительной стадии максимально учесть и согласовать позиции депутатских объединений в Государственной Думе.

После принятия 22 января 1998 года нового Регламента Государственной Думы его совершенствование продолжалось. В него девять раз вносились изменения и дополнения (15.04.98 г., 19.06.98 г., 16.07.98 г., 04.12.98 г., 23.10.98 г., 21.04.99 г., 21.09.99 г., 29.09.99 г. и 26.11.99 г.), касающиеся следующих аспектов парламентской деятельности:

- урегулирован (пункт “н” часть 1 статья 11) порядок назначения на должность и освобождения от должности постоянного представителя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации;

- ужесточены требования к деятельности комиссий Государственной Думы (часть 3 статья 30); теперь, при создании комиссии палата утверждает дату представления и форму отчета о ее деятельности, включающего информацию о расходовании финансовых средств;

- более детально урегулирован порядок проведения закрытых заседаний Государственной Думы и закрытых парламентских слушаний (статья 37, части 2 и 3 статьи 38, часть 2 статья 65, статьи 101 и 102);

- уточнен порядок и сроки работы депутатов с избирателями (часть 7 статья 40), в круг участников парламентских слушаний включены общественные объединения (часть 1 статья 65);

- расширен перечень процедурных форм дачи согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации (часть 1 статья 146); теперь, помимо тайного голосования по данному вопросу, добавилась возможность открытого голосования;

- изменена процедура выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации (статьи179 и 180); необходимо отметить, что данная процедура в мае 1999 года была осуществлена в соответствии с ее новой редакцией;

- уточнен порядок проведения "правительственного часа" и расширен перечень субъектов, приглашаемых депутатами для участия в нем. В этот перечень включены: Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центрального банка Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, руководители иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также председатель Пенсионного фонда Российской Федерации, председатель Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, председатель Фонда социального страхования Российской Федерации, председатель Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации);

- уточнена процедура направления и расширен список адресатов парламентского запроса. В список включены: Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председатели других избирательных комиссий, председатели комиссий референдума, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, председатели государственных внебюджетных фондов (статья 47);

- установлен день и порядок проведения "часа голосования”, на который выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты (часть 4 статья 40);

- установлен порядок и обстоятельства (чрезвычайные ситуации на местах, болезнь, направление в командировку, необходимую для выполнения функций палаты, и другие обстоятельства экстраординарного характера) передачи депутатом Государственной Думы в связи с отсутствием на заседании палаты своего голоса другому депутату Государственной Думы (часть2 статья 85);

- предоставлена возможность получения информации о результатах поименного голосования депутатов на сервере Государственной Думы в сети Интернет (часть 3 статья 101), а также установлен порядок, согласно которому при внесении в Государственную Думу законопроектов, копии этих текстов и сопровождающие их материалы должны быть представлены на магнитном носителе (часть 5 статья 105).

Одновременно с изменением Регламента ГД развивалось и подрегламентное регулирование. Оно касалось в первую очередь вопросов прохождения законопроектов и законов, а также организации документооборота в Государственной Думе. Начали действовать “Порядок представления законопроектов, законов и сопровождающих их документов на рассмотрение Совета Государственной Думы”, “Инструкция по работе с документами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации”, “Правила оформления документов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации”, а также “Сборник образцов документов Государственной Думы”.