Аналитика и статистика осенняя сессия 1997 года

1. Итоги работы Государственной Думы за сентябрь - декабрь 1997 г.
(информационно-аналитический обзор)

1.1. Государственное строительство и конституционные права граждан

В сентябре-декабре 1997 г. в соответствии с Примерной программой законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 1997 г. по вопросам государственного строительства и конституционных прав граждан рассмотрено 33 законопроекта, принят 21 федеральный закон.

5 сентября 1997 года Государственная Дума рассмотрела отклоненный Советом Федерации Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Данный законопроект был внесен для рассмотрения Государственной Думой Президентом Российской Федерации. Его рассмотрению предшествовала основательная работа по уточнению и дополнению положений законопроекта, в которой участвовали представители всех фракций и депутатских групп Государственной Думы. Было внесено около тысячи поправок. Примерно половина из них в той или иной мере учтена в окончательной редакции закона. Во втором и третьем чтениях Закон был поддержан большинством депутатов Государственной Думы.

Основной причиной отклонения закона, как свидетельствует стенограмма заседания Совета Федерации, является несвоевременное поступление закона в Совет Федерации, вследствие чего члены Совета не имели возможности с ним обстоятельно ознакомиться.

При этом к некоторым положениям Федерального закона предъявлялись отдельные претензии, главная из которых заключалась в том, что будто бы Государственная Дума, нарушая Конституцию, вторгается в права субъектов Федерации. Это, отметил докладчик депутат Шейнис В.Л., не соответствует действительности, ибо статья 71 Конституции Российской Федерации закрепляет за Федерацией функцию защиты и регулирования прав граждан на всей территории России.

Государственная Дума большинством в 384 голоса приняла решение о преодолении вето Совета Федерации на Закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Исключительно острый характер приобрело на пленарном заседании Государственной Думы 19 сентября 1997 г. обсуждение новой редакции Федерального закона “О свободе совести и религиозных объединениях”, отклоненного Президентом Российской Федерации. Президент предложил свою редакцию закона, уточняющую ряд его положений. Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций (докладчик В.И.Зоркальцев) рекомендовал принять редакцию закона, предложенную Президентом. При 6 “против” и 4 воздержавшихся Дума приняла это предложение конституционным большинством. Ряд депутатов не участвовали в голосовании. Закон создает правовые препятствия для бесконтрольной деятельности нетрадиционных для России, чаще всего экстремистских или тоталитарных сект и других религиозных групп.

Государственная Дума 10 октября 1997 г. приняла Федеральный закон “О мировых судьях в Российской Федерации”, внесенный депутатами - членами Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. Закон определяет, что в компетенцию мировых судей входит ведение уголовных дел о преступлениях небольшой тяжести, гражданских дел по искам и заявлениям, отнесенных к их подсудности, дела об административных правонарушениях и жалобы по ним, иных дел, рассмотрение которых возложено на мировых судей. Судопроизводство мировой судья осуществляет единолично в пределах судебных участков, создаваемых законами субъектов Российской Федерации из расчета не менее чем на 15 тысяч и не более чем 30 тысяч жителей, в том числе в административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек.

Мировой судья назначается (избирается) представительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации либо избирается населением соответствующего участка на срок 5 лет, а при повторном и последующих назначениях или избраниях - на срок 10 лет.

В связи с отклонением этого закона Советом Федерации Государственная Дума 10 декабря 1997 г. приняла его в редакции, предложенной согласительной комиссией.

В области гражданского права существенно обогащает его нормы принятый повторно 21 октября (с учетом предложений Президента Российской Федерации) Федеральный закон “Об актах гражданского состояния” (первоначально он был принят Государственной Думой 4 июня 1997 г. и отклонен Президентом Российской Федерации 7 июля 1997 г.). По предложению Президента в закон внесены следующие поправки.

В ст. 4 понятие “территориальные органы, образованные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации” заменено на более точное “органы записи актов гражданского состояния, образованные органами государственной власти Российской Федерации”.

В ст. 23 из перечня сведений, включаемых в свидетельство о рождении, исключено обязательное указание национальности родителей (родителя); в то же время предусмотрено право вносить такую запись по желанию родителей (одного из родителей).

Ст. 35 пополнена указанием на то, что регистрация расторжения брака производится по месту жительства бывших супругов или регистрации заключения брака. В ст. 58 включена норма, согласно которой изменение имени и фамилии лица, не достигшего 14 лет, может производиться по совместной просьбе родителей с разрешения органов опеки и попечительства. Новый вариант закона направлен в Совет Федерации.

17 октября 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон “О наименованиях географических объектов” в редакции, предложенной согласительной комиссией. Закон, первоначально принятый 19 марта 1997 г., был отклонен Советом Федерации 16 апреля 1997 г. Поправки, внесенные согласительной комиссией, носят уточняющий или редакционный характер. В настоящей редакции изменена статья 9, определяющая порядок наименования или переименования географических объектов.

Политический кризис октября-ноября 1997 г., вызвавший серьезные кадровые перестановки в правительственных структурах, вновь поставил вопрос о необходимости совершенствования конституционного устройства, уточнения и конкретизации некоторых положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие прогресса в этой области государственного строительства ущемляет права и интересы граждан, тормозит реальное осуществление тех статей Конституции, которые гарантируют эти права.

Из федеральных законов, принятых Думой в этот период, выделяется Закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Закон был утвержден Государственной Думой в мае 1997 года, но не поддержан Советом Федерации. Согласительная комиссия представила в Думу новую редакцию Закона.

В результате работы согласительной комиссии, как доложил об этом депутат В.Н.Лысенко, была сохранена концепция и принципиальные положения данного закона. Вместе с тем, закон был усилен целым рядом положений. Так, в статье 12 согласительная комиссия добавила положение о том, что по предметам совместного ведения разрабатывается проект федерального закона, устанавливающий основы и общие принципы правового регулирования. Его не было в предыдущей редакции закона, что по мнению В.Н.Лысенко, усиливает воздействие федеральных органов власти на законодательство субъектов Российской Федерации.

3 сентября 1997 г. был принят в первом чтении законопроект “О праве на информацию”, внесенный Президентом Российской Федерации.

Законопроект устанавливает условия и порядок реализации права на информацию, обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций независимо от формы собственности и организационно-правовой формы по обеспечению реализации такого права.

Основными принципами реализации этого права признаны: общедоступность и открытость информации, обеспечение безопасности личности, общества и государства, информированность граждан о деятельности органов и организаций, законность поиска, получения и передачи информации, предоставление достоверной информации, защита права на информацию.

В ст. 5-7 определен порядок доступа граждан к информации и рассмотрения запроса о такой информации. Статьи 8-9 предусматривают случаи отказа в предоставлении информации и порядок такого отказа. Статья 10 устанавливает, что информация, затрагивающая права и свободу личности обратившегося, предоставляется бесплатно. За предоставление иной информации может взиматься плата, не превышающая расходы на предоставление такой информации.

19 сентября 1997 г. Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации”, внесенный Президентом Российской Федерации (докладчик А.А.Котенков, содокладчик Ю.И.Чуньков).

Необходимость внесения предложенных изменений и дополнений объясняется тем, что Закон “О гражданстве Российской Федерации” принят в 1991 году, т.е. до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Кроме того, в законопроекте учтены постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта “г” статьи 13 Закона, а также результаты реальной практики применения этого закона. В частности, исключена противоречащая Конституции норма о возможности высылки гражданина России за ее пределы или выдачи его другому государству, закреплены принципы приобретения двойного гражданства при наличии договоров с другими странами о признании такого гражданства (сейчас такие договора подписаны только с Таджикистаном и Туркменией), устранены возможность приобретения российского гражданства супругом в порядке регистрации, если он или она вступают в брак с гражданином (гражданкой) России.

В первом чтении принят 17 октября 1997 г. проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, внесенный большой группой членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В проекте вносятся редакционные уточнения в Федеральный закон, принятый 13 апреля 1994 г., а также ряд правовых норм, включенных в российское законодательство после принятия этого закона. В частности, уточняется название закона, в нем речь идет теперь о статусе члена, а не депутата Совета Федерации, указывается, что парламентарии (т.е. члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы) по обеспечению финансовыми, медицинскими и социально-бытовыми условиями парламентской деятельности приравниваются к лицам, замещающим государственные должности категории “А”, что предусмотрено федеральным законом о государственной службе Российской Федерации.

Зафиксировано, что полномочия члена Совета Федерации прекращаются в случаях прекращения полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, чьим представителем является парламентарий, а также в связи с прекращением полномочий последнего в качестве главы законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Дополнено, что полномочия депутата Государственной Думы прекращаются в случае отзыва его в порядке, предусмотренном Федеральным законом (ст. 4, часть 3, пункт “Депутаты ГД”).

Статья 12, определяющая порядок участия парламентария в заседаниях палат Федерального Собрания, пополнена двумя новыми правовыми нормами, предусматривающими право парламентария присутствовать на любом заседании каждой из палат (часть 4) и устанавливающими, что при неявке парламентария по неуважительной причине на два проводимых подряд заседания своей палаты выплачиваемое ему денежное содержание уменьшается на сумму, равную трем минимальным размерам оплаты труда за каждое нарушение (часть 5).

Статьи 13 и 14 уточняют нормы, регулирующие порядок направления парламентских запросов и обращений. Среди лиц, которым направляется запрос, указаны Президент Российской Федерации, а также председатели избирательных комиссий, комиссий по проведению референдумов и Счетной палаты. Запрос должен приниматься большинством голосов от общего числа членов соответствующей палаты.

Уточнен перечень средств массовой информации, в которых парламентарий имеет право выступать по вопросам парламентской деятельности, в него вошли средства массовой информации, “учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, органы местного самоуправления, либо организации, учреждения, которые финансируются полностью или частично за счет средств, выделяемых из федерального бюджета, бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации либо местного бюджета (п.5. Ст.16).

В соответствии с законопроектом медицинское, бытовое и пенсионное обеспечение парламентариев предоставляется на условиях, установленных для федерального министра, а также предусматривается в определенном случае право парламентария на получение пенсии по достижению женщинами - 53 лет, мужчинами - 58 лет. На 5% по сравнению с действующим законом повышен размер пенсии члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Включена статья 42, предусматривающая административную ответственность за проявление неуважения к парламентарию, выражаемое в совершении действий, которые свидетельствуют о явном пренебрежении к парламенту или установленным в данном законе правилам.

Одновременно в первом чтении приняты законопроекты о внесении соответствующих изменений в Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” и в Уголовный кодекс Российской Федерации. В кодекс намечено ввести статью 287¹, согласно которой неисполнение закона о статусе парламентария наказывается штрафом до 200 минимальных размеров оплаты труда или лишением права занимать определенные должности до 3-х лет.

19 ноября 1997 г. принят в первом чтении проект федерального закона “О внесении и дополнении в Федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Законопроект разработан депутатами Н.В.Бердниковой и И.И.Никитчуком. С докладом по законопроекту выступил депутат И.И.Никитчук, указав, что данный законопроект восполняет пробел в статье 16 действующего закона, предоставляющей депутатам преимущественное право выступать в государственных СМИ по вопросам своей деятельности. В этой статье отсутствует упоминание о муниципальных средствах массовой информации, в то время как у депутата больше шансов быть услышанным своими избирателями именно через местные средства массовой информации.

Принципиальное значение имеет принятый в первом чтении 22 октября проект федерального закона “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов”. Работа над этим проектом ведется давно - первый вариант законопроекта был внесен Президентом Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы 22 июня 1994 г., но так и остался нерассмотренным. 23 января 1997 г. Президент Российской Федерации отозвал его, внеся законопроект в новой редакции.

С необходимостью регламентации законодательного процесса на уровне федерального закона согласны практически все его участники. Но при подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении предстоит достаточно сложная работа, так как у депутатов Государственной Думы имеются принципиальные возражения по отдельным положениям проекта и в заключении ответственного комитета есть целый ряд замечаний по его концепции. Кроме того, предстоит согласование положений данного законопроекта с проектом федерального закона “О нормативных правовых актах Российской Федерации”, принятым в первом чтении 11 ноября 1996 г.

В области федеративного устройства и местного самоуправления в первом чтении принят 17 октября Федеральный закон “Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации”. На этот законопроект Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления получил замечания из 69 регионов. В целом отношение регионов к данному закону положительное.

Государственная Дума приняла в первом чтении изменения и дополнения в Федеральный закон “О закрытом административно-территориальном образовании”. Поправки упорядочивают деятельность организаций на территории такого административно-территориального образования.

19 ноября 1997 г. принят в первом чтении проект федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Ныне действующий закон с таким названием был принят в 1995 году. Потребность принятия нового закона обусловлена принятием Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также опытом применения действующего - в ходе избирательной кампании по выборам в Государственную Думу 1995 года.

Законопроект представляет собой объемный правовой акт, содержащий 84 статьи, сгруппированных в XIV глав, изложенных на 166 страницах. Предложенный вариант подтверждает смешанный тип избирательной системы, равенство по численности депутатов, избираемых по общефедеральному и одномандатным избирательным округам, устанавливает барьер, предотвращающий участие маловлиятельных политических партий и движений в распределении мандатов. Принятый законопроект обеспечивает определенный баланс представительства общеполитических интересов общества и специфических интересов граждан в отдельных округах, что направлено на становление в России партийной политической системы.

К ключевым моментам законопроекта относятся:

19 ноября 1997 г. принят в первом чтении проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в федеральные законы “О выборах Президента Российской Федерации” и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Законопроект внесен Законодательным собранием Ивановской области. С докладом по законопроекту выступил депутат Паршаков Ю.Н., с содокладом - депутат Шейнис В.Л. В соответствии с законопроектом вносятся изменения в законы “О выборах Президента Российской Федерации” и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, с целью увеличения числа членов участковых избирательных комиссий до 15 человек.

В области судебно-правовой реформы Государственной Думой принят ряд законов о внесении изменений и дополнений в Уголовный, Уголовно-исполнительный, Уголовно-процессуальный, Гражданский кодексы, утверждены в первом или втором чтениях законопроекты по этим и другим вопросам, в частности, законопроекты о государственной судебно-экспертной деятельности, о военных судах, о дактилоскопической регистрации, об участии граждан в обеспечении правопорядка, о частной детективной деятельности, об объявлении амнистии и другие.

19 декабря 1997 г. Государственная Дума приняла в третьем чтении Федеральный закон “О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации”, проект которого был внесен Верховным Судом Российской Федерации. Закон определяет, что Судебный департамент осуществляет в федеральном масштабе организационное обеспечение деятельности всех судов субъектов Федерации, муниципальных образований, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества , а также финансирование мировых судей. При этом он и его учреждения призваны способствовать укреплению самостоятельности судов, независимости судей и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия.

В субъектах Федерации создаются управления (отделы) Судебного департамента, осуществляющие организационное обеспечение судов в масштабах данного региона. В Верховных Судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов, районных судах меры по их организационному обеспечению осуществляют администраторы соответствующих судов.

Среди законопроектов, посвященных вопросам местного самоуправления следует отметить два важнейших. 10 сентября с.г. квалифицированным большинством было преодолено вето Совета Федерации по отклоненному им ранее Федеральному закону “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. 25 сентября 1997 года Закон был подписан Президентом Российской Федерации и вступил в силу со дня его опубликования (30 сентября 1997 года).

В трех чтениях Государственной Думой был принят, но отклонен Советом Федерации Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, также подготовленный в Комитете. В ноябре т.г. состоялось заседание согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации по доработке этого Закона. 17 декабря 1997 года он был вновь обсужден Государственной Думой и принят в новой редакции.

Всего в различной стадии готовности в осенней сессии по вопросам местного самоуправления находилось более 10 законопроектов. Среди них: “Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации” (принят в первом чтении); “О реализации конституционного права муниципальной собственности на землю”; “О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность” и ряд других.