Структурные сдвиги в отраслях законодательства

Относительная стабильность структурных характеристик всего массива законов не снимает вопроса о неоправданно высоком динамизме отдельных отраслей законодательства. Например, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан" был принят Государственной Думой 26 октября 1994 года. Спустя два года, 23 октября 1996 года, к этому закону была принята поправка. 5 сентября 1997 года указанный закон был принят в новой редакции с измененным названием: "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Наконец, 5 марта 1999 года Государственная Дума приняла обширный пакет поправок к данному закону, затронувший более половины его статей. Подобный "динамизм" основополагающего рамочного закона в области избирательного законодательства вряд ли можно признать оправданным. Попытки реагировать на текущие коньюнктурные ситуации путем принятия изменений и дополнений в базовый закон подрывают устойчивость правового регулирования выборов, дестабилизируют деятельность избирательных комиссий, не дают сложиться устойчивой судебной практике.

Стабильность законодательства заметно различается в зависимости от отраслей законодательства. Воспользовавшись классификатором отраслей законодательства, предусмотренным базой данных "Эталон", мы проанализировали 10 отраслей законодательства на предмет соотношения количества законов, принятых до 1994 года; изменений и дополнений к ним; законов, принятых после 1994 года; законов об изменениях и дополнениях к последней категории законов. В результате выявилась следующая картина (см. таблицу 14 и график 14).

Таблица 14. Стабильность и обновление в отраслях законодательства в период 1994-1998 гг. Подсчитано по базе данных "Эталон".

График 14.

Полученный график чрезвычайно информативен и для своего восприятия требует некоторых пояснений. Нижний ряд данных отражает объем законодательства, принятого до 1994 года, то есть до вступления в силу нынешней Конституции Российской Федерации. Второй (снизу) ряд отражает объем изменений и дополнений указанной категории законов. Третий (снизу) ряд - законы, принятые после вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации. Четвертый (верхний) ряд - изменения и дополнения указанной категории законов.

Анализ полученных результатов позволяет придти к выводу, что ситуация в отраслях законодательства далеко не одинакова. Наиболее широк "фундамент" ранее принятого законодательства в конституционном (1) и уголовном (9) законодательстве - эти отрасли традиционно отличает определенный консерватизм. Но если в уголовном праве это объясняется действием Уголовного кодекса РСФСР (новый Уголовный кодекс Российской Федерации был принят в 1996 году и вступил в силу с 1 января 1997 года), то в конституционном законодательстве это результат значительного объема фактически утративших силу, но формально не отмененных законодательных актов.

График отразил повышенный динамизм гражданского законодательства (2) и законодательства о предприятиях и предпринимательской деятельности (4), что объяснимо формированием новых групп общественных отношений и соответствующих им подотраслей законодательства (лизинг, рынок ценных бумаг, малое предпринимательство и т.д.). Что касается повышенной стабильности трудового (3) и земельного законодательства (7), то она вряд ли заслуживает положительной оценки, поскольку в именно этих отраслях по разным причинам задержалось принятие новых кодексов, что тормозит развитие этих отраслей законодательства.

График позволяет отфиксировать и такие любопытные детали законодательной политики: в двух по существу смежных отраслях социального законодательства - законодательстве о культуре (5) и законодательстве о здравоохранении (6) - примерно одинаков объем вновь принятых законов, но резко отличается отношение к обновлению прежней правовой базы - в отличие от сферы культуры, в сфере законодательства о здравоохранении этим практически не занимаются.

Полученные данные свидетельствуют, что наиболее тревожная, можно сказать, критическая ситуация сложилась в административном законодательстве (10), где длительное отсутствие нового Административного кодекса полностью деформировало структуру отрасли.

Более точным и объективным показателем уровня динамизма отраслей законодательства была бы количественная оценка временного интервала, прошедшего между принятием закона и его первым, вторым, третьим и т.д. изменением. Гипотетически можно предположить, что в связи с усложнением социально-экономических условий, резким ускорением динамизма происходящих процессов средний временной интервал между принятием закона и его изменением должен сократиться, а среднее количество изменений закона за период его действия - увеличиться. Однако подтвердить указанную гипотезу расчетами оказалось затруднительно, ее проверка отложена на перспективу.