Аналитика и статистика осенняя сессия 1999 года

1.5. Оборона и безопасность

Законодательное обеспечение военной безопасности страны - краеугольный камень в фундаменте военного и государственного строительства в целом. Ведущую роль в работе Государственной Думы второго созыва имело принятие федеральных законов в области правового регулирования обеспечения обороны страны и жизнедеятельности Вооруженных Сил. За период 1996 - 1999 гг. депутатским корпусом и профильными комитетами Государственной Думы создан значительный правовой задел в этой сфере законотворческой деятельности.

Приняты и вступили в действие 12 важнейших законодательных актов, регулирующих деятельность Вооруженных Сил. Внесено 9 изменений и дополнений 6 действующих законодательных актов.

Базовым законом в этом пакете является Федеральный закон "Об обороне" (31.05.96, № 61-ФЗ). Закон определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти России, функции органов власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан РФ в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны. Закон устанавливает воинскую обязанность граждан Российской Федерации.

В соответствии с Законом в целях обороны создаются Вооруженные Силы, составляющие основу обороны Российской Федерации, к обороне привлекаются другие войска (Пограничные, внутренние войска МВД, железнодорожные войска, войска ФАПСИ и гражданской обороны). Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (инженерно-технические и дорожно-строительные), а также СВР, органы ФСБ, пограничной службы, правительственной связи и информации, государственной охраны, обеспечения мобилизационной подготовки.

Закон запрещает создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику, либо предусматривающих прохождение военной службы, не предусмотренной федеральными законами.

Федеральные законы "О статусе военнослужащих" (27.05.98, № 76-ФЗ), "О воинской обязанности и военной службе" (28.03.98, № 53-ФЗ), "О материальной ответственности военнослужащих" (12.07.99, № 161-ФЗ) и "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции" (28.03.98, № 52-ФЗ) в соответствии с Конституцией РФ определили права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также порядок прохождения воинской службы и материальной ответственности военнослужащих.

Основные положения пакета федеральных законов "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" (17.07.99, № 174-ФЗ), "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (19.07.98, № 114-ФЗ), "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации" (13.04.98, № 60-ФЗ), "Об экспортном контроле" (18.07.99, № 183-ФЗ) регулируют объемы и порядок гарантированного финансирования оборонного заказа, регламентируют условия экспорта вооружений и рационального конверсирования предприятий оборонной промышленности.

Федеральный закон "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (26.02.97, № 31-ФЗ) устанавливает права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области.

Правовые основы проведения комплекса работ по уничтожению химического оружия, хранящегося на территории Российской Федерации, и по обеспечению безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении указанных работ закреплены принятым Федеральным законом "Об уничтожении химического оружия" (2.05.97, № 76-ФЗ).

Федеральный закон "О гражданской обороне" (12.02.98, № 28-ФЗ) устанавливает систему общегосударственных мероприятий, реализуемых в целях защиты населения, материальных и культурных ценностей, территории страны от опасностей, возникающих в чрезвычайных ситуациях, в том числе и при военных действиях и вследствие этих действий.

Ряд федеральных законов, принятых Государственной Думой и Советом Федерации, имеющих важное значение для обеспечения различных аспектов военной безопасности, отклонены Президентом Российской Федерации, в том числе - "О военной реформе", "О прекращении раздела Черноморского Флота", "О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия", "О социальной защите непосредственных участников деятельности в области ядерного оружия - граждан из подразделений особого риска".

Представленный Президентом Российской Федерации проект Федерального конституционного закона "О военном положении" при рассмотрении в первом чтении был отозван в сентябре 1997 г. из-за нестыковок с Конституцией Российской Федерации, основными положениями военной доктрины и отсутствием пакета законопроектов о применении ядерного оружия. Принятый в 1997 г. в первом чтении законопроект "О статусе Совета безопасности" был заморожен и на пленарных заседаниях Государственной Думы больше не рассматривался.

В период работы Государственной Думы второго созыва был подготовлен к рассмотрению и принят значительный объем ратификационных законов, нацеленных на законодательное закрепление достигнутых межгосударственных договоренностей в сфере военного сотрудничества. Всего в этой области были приняты 32 федеральных закона. При этом значительная их часть подытожила взаимные договоренности Российской Федерации с государствами СНГ по военному сотрудничеству, включая вопросы взаимной безопасности, раздела и порядка эксплуатации боевой техники и военных объектов и полигонов, оставшихся на территориях стран СНГ, размещения российских воинских формирований и баз на территориях бывших республик СССР, а также сотрудничество и регулирование пограничных вопросов.

При этом следует особо отметить, что своевременная ратификация соглашений между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, о параметрах раздела и о взаиморасчетах, связанных с разделом и пребыванием флота России на территории Украины, во многом предопределила принятие закона о ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной.

Целый ряд ратифицированных соглашений по военному сотрудничеству России и Белоруссии также заложили основы для реального наполнения содержанием Союза России и Белоруссии.

Важное место в выработке взаимного доверия государств мирового сообщества занимает принятый депутатами закон о ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении.

По актуальным проблемам военного строительства, социальной защите военнослужащих и другим вопросам жизнедеятельности Вооруженных Сил издано более 80 постановлений, заявлений и обращений Государственной Думы.

Анализ законотворческой деятельности Государственной Думы второго созыва в области обороны подтверждает, что несмотря на серьезные сдвиги в законодательном обеспечении обороны страны пакет "военных" законов, регламентирующих это важнейшее направление деятельности государства, еще далёк от совершенства. Пока не удалось выстроить законодательное обеспечение военной безопасности государства в целостную систему. Скоординированность действий президентских и правительственных структур, силовых министерств и ведомств, профильных комитетов палат Федерального Собрания в решении этой проблемы была недостаточной. Разработка правовых основ, регламентирующих деятельность министерств и ведомств, вовлеченных в процесс военного строительства, включая силовые структуры, носила в значительной мере ведомственный характер. В результате этого количество нормативных документов частного характера увеличилось, а общие проблемы военного строительства не получили необходимого нормативно-правового разрешения.

К таким проблемам прежде всего относятся сбалансированность развития силовых структур и оборонно-промышленного потенциала страны, подготовка населения и территории страны к обороне, рациональное распределение задач и ресурсов в интересах обороны, вопросы применения вооруженных формирований различной ведомственной принадлежности. Пока не в полной мере законодательно определены функции, права, обязанности и ответственность органов государственного управления, каждого министерства и ведомства, участвующего в военном строительстве и применении имеющихся в их распоряжении сил и средств. Расплывчатый характер носит законодательная основа для целевого финансирования основных мероприятий военного строительства, строительства Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов.

Имеющиеся в профильных комитетах Государственной Думы, Совете Безопасности Российской Федерации, силовых министерствах и ведомствах законодательные проработки этих проблем позволяют перевести в практическую плоскость создание системы законодательного обеспечения военной безопасности, военного строительства и финансово-экономической деятельности военной организации России.

Назрела острая необходимость принятия закона, регламентирующего весь процесс военного строительства как единого целого, связующего между собой различные, в том числе правовые, административные, экономические, аспекты взаимоотношений субъектов военного строительства.

Целесообразно поставить вопрос о разработке проекта федерального закона о военном строительстве в Российской Федерации, объединяющего положения Федерального закона "Об обороне", законопроекта "О военной реформе" и Концепции государственной политики по военному строительству на период до 2005 г. В этом законопроекте можно было бы определить основные приоритеты военного строительства, инфраструктуру военной организации России, рациональные уровни финансирования задач военной безопасности. Такой подход отвечает опыту других стран. Так, в США задачи законодательного обеспечения военного строительства детально регламентированы в специальном законе Николса-Голдуотера, принятом в 1986 г.

Очевидно, что закон, регламентирующий единый процесс военного строительства, определяющий общие основы, принципы и направления военного строительства в Российской Федерации, формы и способы его реализации, должен иметь статус кодификационного акта, что подчёркивало бы его приоритет над другими законами и нормативными актами "военного" пакета.

Особую важность сегодня приобретает совершенствование нормативно-правовой базы финансово-экономического обеспечения военного строительства. Существующий в настоящее время порядок разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за ходом исполнения оборонного бюджета далеко не в полной мере соответствует проблемам развития Вооруженных Сил и действующему законодательству в области обороны и безопасности. Особого внимания заслуживает вопрос о совершенствовании структуры оборонного бюджета, что можно было бы реализовать в законе "О военном бюджете".

В системе правового обеспечения военного строительства в России важную роль играет правовое регулирование комплекса мер по обеспечению социальной защиты военнослужащих, повышению престижа военной службы, что особенно важно при переходе к комплектованию Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований на контрактной основе. Основными задачами в данной сфере являются правовое регулирование механизма реализации прав и льгот военнослужащих, установленных действующим законодательством, в частности Федеральным законом "О статусе военнослужащих" и их реальное исполнение. Принятые законодательные акты, регулирующие льготы военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей в процессе разработки бюджета зачастую не берутся в расчет и соответствующее финансирование не предусматривается. Невозможность реализации декларированных прав и льгот нагнетает социальную напряженность среди военнослужащих. В этом плане серьезной проблемой, требующей законодательных решений, является социальная защита военнослужащих, подлежащих увольнению в связи с сокращением численности Вооруженных Сил и других войск.

Следовало бы рассмотреть возможность получения финансовых средств не только за счет оборонного бюджета, но и из внебюджетных источников финансирования, например, за счет реализации военного имущества, техники и вооружения, а также продуктов их утилизации; средств от экономической деятельности органов военного управления - подрядных работ, аренды, других договоров, связанных с недвижимостью; возвращения другими странами долгов за поставленное СССР оружие, военное снаряжение и технику; международных программ гуманитарного сотрудничества: ценных бумаг, выпущенных для замены денежных средств, полагающихся военнослужащим при увольнении в запас в качестве разовых пособий. Механизмы привлечения внебюджетных средств целесообразно отработать и принять специальным федеральным законом "О социальной защите военнослужащих".

На наш взгляд, принципиально важно, чтобы на базе таких основополагающих государственных документов, как Концепция национальной безопасности военная доктрина, формировался весь пакет "военных" законов. Зарубежный опыт подтверждает эту позицию. В США закон "О национальной безопасности" действует с 1947 г.

Законопроект о доктрине национальной безопасности Российской Федерации может быть сформирован на базе Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. В рамках этого закона могут быть утверждены первоочередные федеральные и региональные программы, определяющие бюджетную политику России в области национальной безопасности. Они могли бы стать основными критериями формирования оборонного бюджета.

Проект федерального закона о военной доктрине Российской Федерации может развить основные положения военной доктрины, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. В этом законопроекте можно было бы уточнить положения принятых федеральных законов, предусматривающих создание других войск, воинских формирований и военных органов, и привести их в полное соответствие со статьей 87 Конституции РФ. При этом необходимо дополнить пакет военных законов федеральным законом "О Вооруженных Силах", разработка которого предусмотрена пунктом 5 статьи 10 Федерального закона "Об обороне". В интересах развития оборонного комплекса необходимо предусмотреть также более акцентированное законодательное обеспечение государственной программы вооружения. Ее следовало бы утвердить федеральным законом, как это делается во всех развитых странах. В законе "О государственной программе вооружения" должна быть предусмотрена система приоритетов, определены ответственные приоритетные программы, предусмотрена система их подконтрольности Федеральному Собранию.

В рамках законодательного обеспечения международных аспектов военной безопасности качественно новое международно-правовое оформление могло бы получить создание всеобъемлющих европейских структур безопасности, перевод на договорную основу партнерства России и НАТО, замедление процесса расширения НАТО за счет предоставления двусторонних гарантий безопасности странам Восточной Европы и Балтии. При этом с позиции решения первостепенных задач военной безопасности России целесообразно в сжатые сроки выработать и ратифицировать Государственной Думой широкомасштабное соглашение (договор) с НАТО, предусматривающее адаптацию НАТО к новым геополитическим условиям, превращение этого блока в организацию, ориентированную на предотвращение и урегулирование кризисов, коллективное миротворчество строго по мандату Совета Безопасности ООН и ОБСЕ, развитие сотрудничества с Россией в военно-технической сфере, включая использование российских стандартов вооружений. В рамках этого соглашения при необходимости в последующем можно было бы внести ряд уточнений в действующие договорные и нормативные акты, в том числе в договоры о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-2) и об обычных вооружениях в Европе, а также в Заявление о выводе тактического ядерного оружия.

Приоритетным направлением законодательного обеспечения военной безопасности в современной геополитической обстановке является обязательное развитие согласованных законодательных и нормативно-правовых механизмов функционирования системы коллективной безопасности и военно-интеграционных процессов России со странами СНГ на основе Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года и двусторонних соглашений.

Особое место в законодательном обеспечении военной безопасности должно занять законодательство в области ядерной безопасности. Первые шаги в данном направлении сделаны, однако эта работа еще далека от завершения. Следовало бы в сжатые сроки разработать новый закон о социальной защите граждан, осуществляющих деятельность в области ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, проживающих в районах их расположения и оказавшихся в районе ядерных аварий. Требуется и разработка законов "О возмещении ядерного ущерба и ядерном страховании" и "О декларировании объектов ядерной энергетики". Эти законодательные акты позволят сформировать государственную систему мер обеспечения ядерной безопасности России.

Законодательное обеспечение правоохранительной деятельности в ходе работы Государственной Думы второго созыва было нацелено прежде всего на правовое регулирование борьбы с организованной преступностью и терроризмом, защиты общественного порядка, жизни, здоровья, свободы и достоинства граждан, государственной, частной и муниципальной собственности, а также в части совершенствования жизнедеятельности внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, государственной и ведомственной охраны, милиции и военных судов.

В течение 1996-1999 гг. депутатским корпусом и профильными комитетами Государственной Думы по вопросам правоохранительной безопасности приняты и вступили в действие 10 важных федеральных законов. Внесено 14 изменений и дополнений в 10 действующих законодательных актов.

Принципиально важным стало принятие Федерального закона "Об оружии" (13.12.96, № 150-ФЗ), регулирующего правоотношения при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории Российской Федерации. Закон нацелен главным образом на защиту жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечение общественной безопасности, охрану природы и природных ресурсов, укрепление международного сотрудничества в борьбе с преступностью и незаконным распространением оружия.

Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (06.02.97, № 27-ФЗ) определяет назначение, правовые основы, принципы деятельности, полномочия внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации", порядок выполнения ими возложенных задач, устанавливает гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы в этих войсках, и членов их семей.

Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" (25.07.98, № 130-ФЗ) является базовым законом в системе правового обеспечения борьбы с терроризмом для правоохранительных и силовых органов Российской Федерации, особенно в условиях обострения обстановки на Северном Кавказе. Закон определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности. В законе впервые даны расширенные трактовки таких понятий как терроризм, террористическая деятельность и акция, контртеррористическая операция и ряд других важных понятий, а также определены субъекты и их компетенция в борьбе с терроризмом, порядок проведения и руководство контртеррористическими операциями.

Федеральные законы "О государственной охране" (27.05.96, № 57-ФЗ), "О ведомственной охране" (14.04.99, № 77-ФЗ), "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" (25.07.98, № 128-ФЗ) и "О наркотических средствах и психотропных веществах" (08.01.98, № 3-ФЗ) обеспечивают правовое регулирование деятельности государственной и ведомственной охраны, борьбы с наркотиками, защиты общественного порядка, жизни и здоровья граждан.

Несмотря на принимаемые законодательными и исполнительными органами власти усилия, криминогенная обстановка в России все более приобретает характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Это оказывает мощное отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования России, подрывает ее международный авторитет.

Тревожны темпы роста преступности несовершеннолетних и молодежи, рецидивной преступности. Уголовно-исполнительная система не в полном объеме обеспечивает достижение целей исправления и перевоспитания осужденных. Ослаблена система профилактики преступлений и правонарушений. Сложной остается оперативная обстановка на улицах и в других общественных местах. Криминальную напряженность усиливают незаконная миграция, нарастающие темпы распространения алкоголизма и наркомании.

Сложившееся положение явилось следствием главным образом упущений и просчетов в ходе осуществляемых реформ, способствовавших криминализации экономики, накоплению теневых капиталов и становлению организованной преступности, резкому социальному расслоению общества, снижению качества жизни значительной части граждан при отсутствии действенной системы социальной поддержки неимущих, а также отставанием правовой базы правоохранительной деятельности от потребностей правоохранительной практики.

Эффективность федеральных программ борьбы с преступностью оказалась крайне низкой. Национальный план Российской Федерации по реализации межгосударственной программы совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств-участников Содружества Независимых Государств на период до 2000 г. практически не реализован.

Своевременная разработка и принятие Межпарламентской ассамблеей пакета модельных законодательных актов для государств-участников СНГ по вопросам борьбы с организованной преступностью позволила бы скоординировать действия правоохранительных органов стран СНГ и выработать эффективные механизмы стабилизации криминогенной обстановки в Российской Федерации.

В рамках дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения правоохранительной деятельности следовало бы в сжатые сроки завершить разработку правовой базы, предусмотренной утвержденными Правительством Российской Федерации федеральными программами по усилению борьбы с преступностью, в том числе Программой-2000.

Необходимы скоординированные действия всех ветвей власти, нацеленные на коренное изменение криминальной ситуации в стране, создание условий для эффективной борьбы с преступностью и терроризмом, неотвратимости наступления ответственности за совершение преступления, обеспечения надежной защиты конституционных прав и свобод граждан.

В этой связи в первоочередном порядке было бы целесообразно ускорить разработку и принятие федеральных законов “О борьбе с организованной преступностью”, “О борьбе с коррупцией”, “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем”, “О военной полиции”, “О чрезвычайном положении”, “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”, “О службе в органах внутренних дел”, “О муниципальных органах охраны общественного порядка (муниципальной милиции)”, “О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации”, “Об органах предварительного следствия”, “Об органах юстиции в Российской Федерации”.

Крайне важно также в интересах создания условий для эффективной борьбы с преступностью и терроризмом в ближайшее время подготовить предложения о ратификации Российской Федерацией Европейской Конвенции о выдаче (1957 г.) и Европейской Конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.) с дополнительными Протоколами к ним 1975 и 1978 гг.

Важным направлением законотворческой деятельности должно стать преодоление криминализации реального сектора экономики и защиты всех форм собственности.

В этой области целесообразно было бы разработать и внести проекты федеральных законов “О государственном финансовом контроле”, “О Федеральном государственном архиве кредитных историй”. Требуют также уточнения действующие федеральные законы, в первую очередь “О банках и банковской деятельности” в части представления информации правоохранительным органам о счетах юридических и физических лиц с санкции прокурора или суда; Налоговый и Таможенный кодексы Российской Федерации в части конкретизации мероприятий по обеспечению собственной безопасности и по борьбе с коррупцией в налоговых и таможенных органах, Уголовный кодекс Российской Федерации - в части признания руководителей государственных и муниципальных предприятий, представителей государства в акционерных обществах открытого типа должностными лицами, а также установление ответственности должностных лиц и государственных служащих за предпринимательскую деятельность независимо от формы участия в такой деятельности.

Для восстановления системы профилактики правонарушений необходимо в возможно короткие сроки подготовить законопроекты “Об основах государственной системы предупреждения преступлений”, “О профилактике бродяжничества и попрошайничества в Российской Федерации”, “О социальной помощи лицам, отбывшим уголовное наказание, и контроля за их поведением”.

Целесообразно также внести ряд назревших изменений и дополнений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, касающихся ужесточения мер наказания за коммерческий подкуп, координации следственных мероприятий, проводимых следователями МВД, ФСБ и прокуратуры, выработки мер борьбы с сокрытием от налогообложения теневой экономики, маскирующейся под легальное производство и других экономических преступлений, не нашедших противодействия в действующем законодательстве.

Принципиально важно завершить разработку основ государственной политики в области борьбы с организованной преступностью, обеспечивающей единство стратегии и действий всех ветвей государственной власти, вовлечение в борьбу с преступностью всего потенциала гражданского общества. Утвердить эти основы целесообразно специальным законодательным актом “О государственной доктрине борьбы с организованной преступностью”, определить в нем приоритетные направления правоохранительной деятельности, подлежащие полномасштабному финансированию с учетом возможностей федерального бюджета.

В области техногенной безопасности приняты и вступили в действие всего три федеральных закона: “О радиационной безопасности населения” (09.01.96, № 3-ФЗ), “О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов” ( 03.04.96, № 29 - ФЗ) и “О безопасности гидротехнических сооружений” (21.07.97, № 117 - ФЗ).

Эти законы регламентируют правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасности населения в условиях техногенных катастроф, безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и устанавливают нормы, направленные на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих указанные производственные объекты, на локализацию и ликвидацию последствий возможных аварий, а также нормируют минимально необходимые объемы финансирования для обеспечения безопасной эксплуатации радиационно опасных производств и объектов.