Аналитика и статистика весенняя сессия 1998 года

1.6. Ратификация международных договоров Российской Федерации и международная деятельность Государственной Думы

Среди наиболее важных международных правовых актов многостороннего характера, имеющих особое значение для укрепления позиций России на общеевропейском правовом поле, необходимо выделить Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, а также вытекающую из этого основополагающего документа Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (20 февраля).

Необходимо отметить, что за короткий период времени (более двух лет) после вступления России в Совет Европы она стала одним из влиятельных членов этой международной организации, являясь участником 12 европейских конвенций и пяти протоколов к ним. Все эти документы составляют материальную ткань общеевропейского правового пространства.

В ходе рассмотрения законопроекта представители фракций и депутатских групп - В.Д.Филимонов (КПРФ), А.П.Андреев (НДР), С.В.Иваненко (“Яблоко”), Ю.П.Иванов (Аграрная депутатская группа), А.Н.Лоторев (“Российские регионы”) высказались за ратификацию Конвенции о защите прав человека.

Вместе с тем, некоторые депутаты отмечали, что и в самой России не соблюдаются и попираются права человека: многие миллионы людей не получают зарплату, государство обманывает их с ваучерами, обесценивает сберегательные вклады и т.д. (Ю.В.Никифоренко, КПРФ); что если прибалтийские республики не присоединятся к этой Конвенции, то ни о какой реальной защите прав русскоязычного населения в Прибалтике не может быть и речи (А.Г.Чехоев, КПРФ); отмечалось, что от вхождения в Совет Европы и от многолетней политики односторонних уступок Россия пока ничего не получила: ни один парламент Европы, к примеру, не принял ни одного закона, предоставляющего России режим благоприятствования в торговле (А.М.Макашов, КПРФ).

По итогам обсуждения обе Конвенции были ратифицированы.

К числу других наиболее значимых и ратифицированных Государственной Думой международных договоров РФ многостороннего характера можно отнести Европейскую Хартию местного самоуправления, которая определяет общие принципы организации местного самоуправления в европейских странах и обязанности государства в отношении органов местного самоуправления (20 марта); Конвенцию об упразднении принудительного труда, в соответствии с которой государства, присоединившиеся к этому соглашению, берут на себя обязательство упразднить принудительный или обязательный труд, осуществляемый под угрозой наказания, и не прибегать к какой-либо его форме (13 февраля); Конвенцию 1947 года об инспекции труда и протокол 1995 года к ней, Конвенцию 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенцию 1981 года о безопасности и гигиене труда в производственной среде (на том же заседании Думы).

Кроме того, ратифицировано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Евразийской патентной организацией о штаб-квартире этой организации (6 марта) и принят Федеральный закон “О присоединении Российской Федерации к Конвенции УНИДРУА о международном финансовом лизинге” (16 января; УНИДРУА - сокращенное название Международного института по унификации частного права).

За прошедший период Государственной Думой ратифицирован ряд международных договоров и соглашений Российской Федерации по наиболее важным направлениям двустороннего сотрудничества с соответствующими странами.

Приняты федеральные законы о ратификации межправительственных соглашений по вопросам регулирования пограничного режима с Китайской Народной Республикой и Финляндской Республикой (3 апреля).

Среди других международных соглашений двустороннего характера можно выделить Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Восточной Республикой Уругвай (19 июня); Договор между Российской Федерацией и Республикой Кипр о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы (24 апреля); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Государства Израиль о воздушном сообщении (15 мая).

Ратифицирован ряд межправительственных соглашений и конвенций внешнеэкономического характера: об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогов на доходы и имущество (с Республикой Мали, Французской Республикой, Республикой Индии); о поощрении и взаимной защите капиталовложений (с Королевством Норвегия, Республикой Македония).

Вопросы правового регулирования взаимоотношений между Российской Федерацией и государствами - участниками СНГ продолжали оставаться в центре внимания депутатского корпуса.

Ратифицировано соглашение о принципах сотрудничества и условиях взаимоотношений в области транспорта с Республикой Молдова (16 января).

Важное значение придавалось двусторонним отношениям РФ с ее южными соседями - Арменией, Азербайджаном и Грузией. Три различных договора с этими закавказскими республиками были ратифицированы в один и тот же день (23 января): Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Армения; Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Грузии о торговом судоходстве.

Одним из этапов в развитии российско-белорусских отношений явилась ратификация Государственной Думой Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (6 марта). Основной целью данного соглашения является обеспечение соблюдения права на свободный (добровольный) выбор места проживания. Соглашение создает условия для переселенцев распоряжаться своим движимым и недвижимым имуществом. Основной акцент сделан на праве переселенцев на приватизацию и свободное распоряжение (продажа, сдача на условиях поднайма и др.) своим жильем и имуществом на территории государства выезда, а также освобождение имущества, денежных средств и вкладов от пошлин, налогов и связанных с этим сбором при пересечении границы.

Проблемы, связанные с переселенцами и защитой их прав, весьма актуальны и для Азербайджана. Поэтому своевременным шагом стала ратификация Государственной Думой Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защите переселенцев (24 апреля). На этом же заседании Думы ратифицировано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество.

В течение весенней сессии текущего года ратифицировано также: межгосударственное соглашение с Республикой Молдова о правовом статусе, порядке и сроках вывода военных формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории Республики Молдова; межправительственные соглашения с Республикой Таджикистан о воздушном сообщении и с Республикой Казахстан о гарантиях пенсионных прав жителей города Байконур.

Государственная Дума оперативно реагировала на важнейшие события международного характера.

Так, в феврале, в связи с резким ухудшением ситуации вокруг Республики Ирак, было проведено внеочередное заседание Думы (3 февраля) с единственным вопросом: “О резком обострении обстановки вокруг Ирака и предполагаемых бомбардировках с возможным применением ядерного оружия со стороны США. На следующий день, 4 февраля, было принято заявление Государственной Думы “О новом обострении ситуации вокруг Республики Ирак”.

Значительное внимание уделялось вопросам нарушений прав русскоязычного населения в государствах Прибалтики. Так, 3 марта по предложению депутата А.Г.Чехоева (КПРФ) в повестку дня работы Государственной Думы были внесены и впоследствии одобрены два законопроекта: “О мерах Российской Федерации по предотвращению нарушений основных прав и свобод граждан Российской Федерации и российских соотечественников в Латвийской Республике”, “О мерах по оказанию гуманитарной помощи гражданам Российской Федерации и российским соотечественникам, постоянно проживающим в Латвии, в связи с массовым нарушением прав человека и прав русского народа в Латвийской Республике”.

Было принято также постановление о заявлении Государственной Думы в связи с актом вандализма в отношении братской могилы советских воинов-освободителей в городе Лиепая (11 марта).

Дважды (11 марта и 17 июня) Государственная Дума принимала постановления о заявлениях в связи с кризисной ситуацией в Косово (Союзная Республика Югославия).

22 мая и 26 июня были приняты постановления об обращении Государственной Думы к Сейму Литовской Республики и к высшим должностным лицам Литовской Республики с призывом проявить гуманизм в отношении политических узников литовской тюрьмы М.Бурокявичуса и Е.Ермолавичуса в связи с ухудшением состояния их здоровья.

Государственная Дума осуществляла активную межпарламентскую деятельность. Важное значение для развития межпарламентских и межгосударственных связей со странами Ближнего Востока имели официальные визиты парламентских делегаций во главе с Председателем Государственной Думы Г.Н.Селезневым в Израиль (22-24 февраля), Сирию (25-26 февраля) и Кувейт (27 февраля - 1 марта). Состоялась рабочая поездка Председателя Государственной Думы в Швецию (11-14 июня).

По линии межпарламентского сотрудничества с государствами, входящими в СНГ, состоялся визит делегации во главе с Председателем Государственной Думы в Республику Таджикистан (25-27 января). Председатель Государственной Думы во главе соответствующих парламентских делегаций принял участие в работе 8-1 сессии Парламентского Собрания Союза Беларуси и России (г.Гомель, 3-5 мая); Межпарламентской Ассамблеи, Межпарламентского Комитета и Петербургского экономического форума (г.Санкт-Петербург, 13-20 июня); Одиннадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ПАЧЭС (г.Бухарест, 23-25 июня), в ходе работы которой в соответствии с принципом ротации Председатель Государственной Думы Г.Н.Селезнев утвержден Председателем ПАЧЭС на период 6 месяцев.

В первом полугодии 1998 г. состоялись визиты в Российскую Федерацию шести иностранных парламентских делегаций во главе с председателями парламентов (Палестина, Польша, Пакистан, Лаос, Франция, Перу). Председатель Государственной Думы принял председателя Европарламента Х.М.Хиль-Роблеса.

При активном участии депутатов и Аппарата Государственной Думы проводилась активная работа по организации международных симпозиумов в Москве. В феврале был проведен международный семинар по законодательному обеспечению иностранных инвестиций в российскую экономику с участием парламентариев и представителей деловых кругов 13 стран. В апреле была проведена международная конференция “Новая архитектура безопасности Европы и НАТО” с участием парламентариев и представителей различных организаций из более чем 20 стран мира. В мае в Вашингтоне было проведено очередное 3-заседание рабочей группы “Дума-Конгресс” по проблемам двусторонних отношений (перспективы ратификации Договора СНВ-2, инвенстиционные проекты, гуманитарные аспекты положения русскоязычного населения в государствах Прибалтики и некоторые другие).

5 июня Государственная Дума рассмотрела проект федерального закона “О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Нидерландов об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество” и проект федерального закона “О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество”.

С докладом по проектам указанных федеральных законов выступил официальный представитель Правительства РФ, зам.министра финансов РФ М.А.Моторин, с содокладом - зам.председателя Комитета ГД по международным делам А.П.Андреев.

По вопросу ратификации соглашения с Нидерландами докладчик отметил, что оно подписано в Москве 16 декабря 1996 г. и уже ратифицировано нидерландской стороной. Оно заменит соответствующую двустороннюю советско-нидерландскую конвенцию от 21 ноября 1986 г. Необходимость такой замены вызвана новыми условиями хозяйствования в РФ, а также введением принципиально иной системы налогов в России и изменениями налогового законодательства в Нидерландах.

Содокладчик - А.П.Андреев отметил, что ратификация данного Соглашения не повлечет за собой каких-либо дополнительных финансовых расходов и высказался за одобрение законопроекта.

Депутаты А.И.Козырев (ЛДПР), А.Н.Михайлов (КПРФ) просили уточнить, к какой части физических и юридических лиц (в пропорции к остальным) будет относиться освобождение от двойного налогообложения.

Докладчик (М.А.Моторин) уточнил, что это относится к физическим лицам, которые проживают на территории данной страны больше 183 дней и считаются резидентами. Это достаточно большое количество граждан. Так, по последним данным, сейчас в России действуют 228 голландских компаний (в т.ч. 194 - совместные предприятия с общим объемом инвестиций свыше 400 млн. рублей) и 148 коммерческих организаций со 100-процентным нидерландским капиталом (свыше 900 млн. рублей). Кроме того, аккредитовано 180 постоянных представительств нидерландских компаний. А всего участие нидерландского капитала в РФ составляет 1,3 млрд. рублей.

В ходе обсуждения законопроекта депутат А.М.Макашов (КПРФ) обратил внимание представителей Правительства РФ на то, что, несмотря на неоднократно высказанные им ранее предложения о представлении к ратификации необходимых финансово-экономических обоснований, эти материалы депутатам так и не выдаются. Это свидетельствует о неуважительном отношении Правительства к парламенту.

М.А.Моторин пояснил, что соответствующий справочный материал был представлен в Думу. Содокладчик от Комитета ГД по международным делам А.П.Андреев не смог подтвердить эту информацию. (Как выяснилось позднее, Минфин РФ подготовил и направил в Комитет ГД по международным делам датированный 10 июня информационно-справочный материал к ратификации соглашений с Нидерландами и Марокко без финансово-экономических расчетов, а размножен и роздан депутатам он был только к заседанию Думы 18 июня, на котором подобные вопросы вообще не рассматривались).

Депутат А.И.Козырев (ЛДПР) отметил, что за три года Госдума ратифицировала 22 аналогичных соглашения, однако ни по одному из них не были представлены финансово-экономические расчеты: “... нам все время говорят: потом будет какой-то выигрыш. Но пока только один проигрыш”. Учитывая, что новый Регламент требует при ратификации таких соглашений представлять финансово-экономические расчеты относительно последствий от вступления соглашений в действие, депутат предложил представленные законопроекты отклонить.

В обсуждении вопроса приняли также участие председатель Комитета ГД по международным делам В.П.Лукин, депутаты Г.И.Райков (“Российские регионы”), В.Г.Вишняков (ЛДПР), А.А.Чернышев (Агр.деп.группа), Н.М.Безбородов (“Народовластие”). По предложению подавляющего большинства выступавших решение вопроса о ратификации обоих соглашений отложено до представления Правительством РФ необходимой дополнительной информации.

На заседании Думы 13 июня рассмотрен проект федерального закона “О ратификации Договора о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Восточной Республикой Уругвай”.

В докладе, с которым выступил официальный представитель Президента РФ, зам.министра иностранных дел РФ Г.Э.Мамедов, отмечалось, что “при активной поддержке Государственной Думы проводится линия на интенсификацию нашего сотрудничества со странами Латинской Америки”. В 1997 году исполнилось 140 лет установления дипломатических отношений России с Уругваем, который считается “финансовыми воротами в Латинскую Америку”. Уругвай является одним из ключевых членов центральной латиноамериканской интеграционной группировки МЕРКОСУР.

Содокладчик, председатель Комитета ГД по международным делам В.П.Лукин призвал депутатов ратифицировать данный Договор.

На вопрос депутата А.Г.Пузановского (Агр.деп.группа) относительно перспектив урегулирования российской задолженности перед Уругваем докладчик (Г.Э.Мамедов) ответил, что после визита в эту страну парламентской делегации во главе с А.Н.Чилингаровым было подписано двустороннее соглашение об урегулировании всех долговых претензий, причем за счет поставок в Уругвай таких российских товаров, которые было бы трудно реализовать в торговле с другими странами.

Договор ратифицирован (“за” - 346, “против” - 0, “воздержалось” - 0).

На этом же заседании Думы рассмотрен проект федерального закона “О ратификации Протокола к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны”.

В докладе официального представителя Правительства РФ, зам.министра иностранных дел РФ Н.Н.Афанасьевского было отмечено, что само Соглашение между Россией и ЕС ратифицировано в ноябре 1996 года. Однако последующее вступление в ЕС еще трех стран - Австрии, Финляндии и Швеции потребовало дополнительной юридико-технической процедуры с оформлением данного Протокола. Никаких новых обязательств для России из этого не вытекает.

Содокладчик - председатель подкомитета Комитета по международным делам В.Г.Вишняков рекомендовал от имени Комитета поддержать предложенный законопроект.

Протокол ратифицирован (“за” - 340, “против” - 0, “воздержалось” - 1).

На заседании Думы 26 июня при рассмотрении проекта федерального закона “О ратификации Договора между Российской Федерацией и Канадой о взаимной правовой помощи по уголовным делам” с докладом выступила официальный представитель Президента РФ статс-секретарь зам.министра юстиции РФ Л.Н.Завадская.

В ходе обсуждения данного вопроса, в котором приняли участие зам.председателя Комитета ГД по законодательству и судебно-правовой реформе Ю.П.Иванов, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе А.А.Котенков, председатель Комитета ГД по международным делам В.П.Лукин, было выяснено, что в преамбуле проекта Договора и положениях его текста содержатся отдельные некорректные формулировки, требующие уточнения с канадской стороной, а также серьезные ошибки орфографического характера, в некоторых случаях изменяющие смысл текста. При этом В.П.Лукин отметил, что “к большому сожалению, неряшливость и нечеткость документов, представляемых Правительством на ратификацию, входит в систему”.

В результате состоявшегося обмена мнениями представленный в Государственную Думу законопроект снят с рассмотрения для доработки и согласования с канадской стороной.

Как и прежде, значительное место в общей системе международных отношений РФ уделялось вопросам правового регулирования этих отношений с государствами участниками СНГ. Государственная Дума придает этим проблемам приоритетное значение.

Вместе с тем, у депутатов вызвало недоумение упразднение под предлогом реорганизации Министерства по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ. Этот факт послужил основанием для принятия Думой обращения к Президенту РФ и Председателю Правительства РФ с просьбой сохранить данное министерство в структуре федеральных органов власти.

5 июня Государственной Думой был ратифицирован последний из четырех основополагающих документов Совета Европы - Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Представляя законопроект, официальный представитель Президента РФ статс-секретарь первый заместитель министра иностранных дел И.С.Иванов отметил, что для России конвенция принципиально важна тем, что через ее механизм страна получает еще один инструмент для того, чтобы добиваться уважения прав наших соотечественников за рубежом. В этом контексте он поддержал предложение Комитета ГД по международным делам включить в текст законопроекта о ратификации специальное заявление о неправомочности оговорки, сделанной Эстонией во время ратификации ею данной конвенции.

Суть данной оговорки и заявление Государственной Думы в этой связи изложил выступивший с содокладом председатель Комитета по международным делам В.И.Лукин. Позиция эстонской стороны, по его словам, сводится к тому, что все положения конвенции относятся только к гражданам Эстонии, а к негражданам они не относятся. Наше предложение состоит в необходимости принятия при ратификации этой конвенции Госдумой отдельного заявления, в котором, в частности, говорится: “По мнению Российской Федерации, попытки исключения из сферы действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на территории государств - участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишенных его, противоречат целям Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств”. Данное заявление было одобрено депутатами.

Однако наиболее серьезные вопросы у депутатского корпуса возникли при обсуждении самого понятия “национальные меньшинства”. В самом тексте конвенции не дается определение этого понятия. Определения нет ни у нас, ни вообще в международной практике, отметил И.С.Иванов. О том, что такое “национальные меньшинства”, отметил В.П.Лукин, авторам конвенции и депутатам Совета Европы договориться не удалось, как, впрочем, не удалось договориться и российским правоведам, когда принимались соответствующие внутренние законы. По мнению В.П.Лукина, в конвенции “защите подлежат национальные меньшинства, но не национальные меньшинства как сплоченные группы, не коллективы, а лица”. Выступивший со вторым содокладом председатель Комитета ГД по делам национальностей В.Ю.Зорин со своей стороны добавил, что права национальных меньшинств, вытекающие из конвенции, “не могут быть истолкованы как создающие исключительное положение для одного национального меньшинства в сравнении с другими народами, живущими в Российской Федерации. Более того, конвенция - единственный международный документ, который защищает права не только меньшинства, но и большинства”.

Подобные разъяснения были восприняты депутатами неоднозначно. В частности, председатель Комитета ГД по делам СНГ и связям с соотечественниками Г.И.Тихонов заявил: “... как можно принимать документ, если в нем не обозначено, что такое нацменьшинства”. В ходе проведенной дискуссии, тем не менее, депутаты убедились в большей пользе от принятия данной конвенции, нежели от ее отклонения, и в конечном счете ратифицировали ее.

На том же заседании Думы (5 июня) без обсуждения был принят Федеральный закон “О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о регулировании процесса добровольного переселения”. Представлявший законопроект представитель Правительства, статс-секретарь заместитель руководителя Федеральной миграционной службы В.А.Волох в своем выступлении подчеркнул, что данный законопроект “направлен на предотвращение стихийного развития процесса миграции, сближение национальных законодательств в государствах Содружества”. Как известно, ранее уже были ратифицированы аналогичные соглашения с целым рядом других государств.

В то же время два законопроекта о ратификации со странами СНГ были отклонены депутатами на заседании Думы 19 июня.

Первый из них - Федеральный закон “О ратификации Соглашения о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности” вызвал наибольшую дискуссию.

Докладчик - представитель Президента РФ статс-секретарь заместитель министра Госкомимущества С.В.Моложавый отметил, что целью данного Соглашения является создание правовых основ в целях предотвращения взаимных претензий, обеспечения гарантированной защиты прав собственности его участников, их юридических и физических лиц, содействия налаживанию полноценных межгосударственных отношений между участниками Соглашения, в том числе путем создания условий для эффективного развития производства и сохранения единых технологических комплексов.

Однако в ходе обсуждения законопроекта возникли и принципиальные возражения против его ратификации. Так, по словам депутата А.Г.Чехоева (КПРФ) “этот договор по сути дела узаконивал Беловежские соглашения”. По его мнению, в сложившихся условиях “единственным реальным решением данного вопроса могут быть только прямые двусторонние договоры”. В итоге обсуждения депутаты отклонили предложенный законопроект.

Был отклонен и другой законопроект - “О ратификации Договора между Российской Федерацией и Грузией о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы”. Несмотря на то, что официальный представитель Президента статс-секретарь заместитель министра юстиции Л.Н.Завадская отметила, что “договор отвечает интересам России и отражает взаимный курс Российской Федерации и Грузии на укрепление сотрудничества в области передачи для отбывания наказания лиц, которые осуждены к лишению свободы”, у депутатов возникло немало сомнений в отношении целесообразности его ратификации. В частности, не были в полной мере даны ответы, в частности, на такие вопросы: насколько Грузия способна выполнять данный Договор на всей своей территории; не станет ли Договор инструментом расправы с теми, кто воевал с Грузией на стороне Южной Осетии и Абхазии и др.

Против ратификации договора выступила фракция “Яблоко”, поскольку, по ее мнению, “практическое применение этого закона в нынешних условиях может поставить под сомнение кредит России как правового государства”. В результате за ратификацию проголосовало всего 9 депутатов.

В течение прошедшего парламентского месяца продолжали интенсивно развиваться межпарламентские связи.

Состоялась рабочая поездка Председателя ГД Г.Н.Селезнева в Швецию (11-14 июня). Парламентские делегации по главе с Председателем ГД приняли участие в работе 8-й сессии Парламентского Собрания Союза Беларуси и России (г.Гомель, 3-5 мая); Межпарламентской Ассамблеи, Межпарламентского Комитета и Петербургского экономического форума (г.Санкт-Петербург, 13-20 июня); Одиннадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ПАЧЭС (г.Бухарест, 23-25 июня), в ходе работы которой в соответствии с принципом ротации. Председатель ГД Г.Н.Селезнев утвержден Председателем ПАЧЭС на период 6 месяцев.

Состоялся официальный визит в Российскую Федерацию делегации Конгресса Республики Перу во главе с Председателем Конгресса К.Торресом (22-25 июня). Он был принят Председателем ГД Г.Н.Селезневым.