Аналитика и статистика весенняя сессия 1998 года

1.4. Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство

Доходы федерального бюджета определены в размере 367,5 млрд. рублей. Это - существенно выше, чем в 1997 г., когда доходы федерального бюджета составили немногим более 300 млрд. рублей. В последние три года отклонение фактических доходов федерального бюджета от показателей, предусматриваемых соответствующими законами о бюджете, превышает 20 процентов. Экономика показывает стойкую неспособность к сбору такого объема доходов, которые предусматриваются проектами федеральных бюджетов. Очевидно, не станет исключением и 1998 год, т.к. нет серьезных изменений в экономической политике и, прежде всего, в модернизации налоговой системы и снижении банковского процента за кредитные ресурсы, хотя бы до уровня средней рентабельности в промышленном производстве.

Следует предположить, что запланированный уровень доходов федерального бюджета будет выполнен в лучшем случае на 85 процентов.

В структуре доходов федерального бюджета на 1998 г. основную долю занимают налоговые доходы - 83,4%. Неналоговые доходы дают 7,7% доходов федерального бюджета и остальные - 8.9% - это доходы целевых бюджетных фондов, среди которых определяющую роль играет федеральный дорожный фонд.

Налоговые доходы определяют налог на добавленную стоимость - это 38,4% всех поступлений в бюджет, акцизы - (21,4%), налог на прибыль - (13,1%). Эти три налога формируют без малого три четверти всех доходов федерального бюджета. И поскольку данные виды налогов ложатся, прежде всего, на плечи товаропроизводителей, включаются в цену продукции и ограничивают потребительский спрос, то трудно ожидать сколько-нибудь заметного оживления производства в 1998 г.

В силу чрезмерно либерализованной внешней торговли федеральный бюджет получает от таможенных пошлин и сборов только 7,4% от всех доходов бюджета. Поэтому и в 1998 г. продолжится захват российского рынка готовой импортной продукцией, с одной стороны, и широкомасштабный вывоз топливно-энергетических и сырьевых ресурсов, как необлагаемых экспортными пошлинами, с другой.

Удельный вес платежей за пользование природными ресурсами в доходах федерального бюджета составляет лишь 2,3 процента. Этот беспрецедентно низкий уровень стимулирует экспорт ресурсов и одновременно ограничивает затраты на проведение геологоразведочных работ и экологические мероприятия. В этом направлении также нет изменений за исключением некоторого увеличения ставки водного налога.

Об эффективности использования собственности, которая находится еще в управлении государством, свидетельствует тот факт, что поступление доходов от ее использования в 1998 г. составит 1,7% от всех доходов бюджета или в абсолютном выражении - 6,2 млрд. рублей, куда включено и перечисление прибыли центрального банка в объеме 2 млрд. рублей. Таким образом, от участия государства в акционерном капитале многих крупных, в том числе, нефтяных и газовых компаний федеральный бюджет получает сумму менее 0,7 млрд. долларов США. Настолько успешно проведена приватизация и настолько успешно государство управляет оставшейся в ее владении собственностью, что федеральный бюджет получает от нее такие доходы, которые значительно меньше доходов любой крупной транснациональной компании.

В 1998 г. следует прогнозировать общий объем доходов федерального бюджета в размере 300-310 млрд. рублей. Запланированные доходы в 367,5 млрд. рублей представляются с учетом сложившихся тенденций очень оптимистичными.

Расходы федерального бюджета определены в объеме 499,9 млрд. рублей. По итогам 1997 г. расходы федерального бюджета составили менее 400 млрд. рублей. Поэтому следует отметить большой оптимизм разработчиков проекта бюджета как в части доходов, так и в части расходов. Прирост расходов более чем на 20% может быть осуществлен при беспрецедентно высоком экономическом росте или резком увеличении государственного долга. И то, и другое практически исключено по условиям 1998 г. Годовая инфляция в расчетах показателей федерального бюджета предусмотрена в размере 5,7%, что также исключает возможность "инфляционной накачки" расходной части бюджета. Следует, однако, заметить, что денежная эмиссия в 1998 г. может превысить показатели 1997 г. (30%), т.к. расходная часть бюджета формируется под все большим воздействием государственного долга и необходимости выплаты процентов по государственным ценным бумагам.

Хотя Правительство Российской Федерации предлагает определенные приоритеты в расходной части федерального бюджета, связанные с проведением военной реформы и решением социальных проблем, на самом деле приоритетными стали все расходные статьи бюджета, т.к. идет хроническое недофинансирование и науки, и образования, и обороны, и государственных инвестиций. Речь, скорее, должна идти не о приоритетах бюджетной политики в традиционном понимании этого термина, а о сохранении тех или иных сфер деятельности, которые могут существовать только в условиях бюджетного финансирования. Самая благополучная статья в расходах бюджета - это "обслуживание внутреннего долга". В 1997 г. она перевыполнена на 60%. В 1998 г. положение становится критическим. Даже, если исходить из утвержденной суммы расходов федерального бюджета в 499,9 млрд. рублей затраты на обслуживание государственного внутреннего долга должны составить 75 млрд. рублей, а также на обслуживание государственного внешнего долга - 46 млрд. рублей. Доля затрат на обслуживание внутреннего и внешнего долга в общих расходах бюджета 1998 г. составит, таким образом, 24,2%, т.е. практически четвертую часть всех расходов. Если же исходить из реально возможных расходов федерального бюджета в 1998 г. в размере 390 млрд. рублей, то данный показатель будет на уровне 31%, т.е. каждый третий рубль из расходов федерального бюджета будет идти на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга. Последние события на финансовых рынках показывают, что и этот показатель может быть перекрыт.

Вслед за этой самой крупной по размеру статьей расходной части бюджета идут расходы на национальную оборону. Они зафиксированы на уровне 82 млрд. рублей или 16,2% от всех расходов федерального бюджета в 1998 г. Внешне эти расходы значительны, однако, реальность такова, что основная часть этих расходов идет на текущее содержание армии. В крайне незначительных размерах идет переоснащение армии на новые виды вооружений. Долг Министерства обороны предприятиям - изготовителям военной техники составляет почти 80 млрд. рублей, т.е. по размеру он практически равен всем ассигнованиям на национальную оборону в 1998 г.

Предельный размер дефицита федерального бюджета на 1998 г. определен в размере 132,4 млрд. рублей, что составляет 4,7% к валовому внутреннему продукту. Рост дефицита бюджета в 1998 г. по отношению к 1997 г. равен 132%.

Главной особенностью покрытия дефицита федерального бюджета становится увеличение до 102,4 млрд. рублей внутренних источников финансирования и соответствующее сокращение внешних источников финансирования до 30 млрд. рублей. В 1997 г. было примерно равное соотношение между внутренними и внешними источниками финансирования дефицита бюджета.

Мировой финансовый кризис в конце 1997 доказал негативное воздействие на расходную часть федерального бюджета и покрытие его дефицита в связи с быстрой продажей нерезидентами российских ценных бумаг и вывозом из страны валюты на сумму свыше 7 млрд. долл. США. Рынок государственных ценных бумаг оценивается в размере 60 млрд. долл. США. Третья часть принадлежит нерезидентам, и именно она оказалась самой неустойчивой в условиях мирового финансового кризиса, что привело к значительному сокращению золотовалютных резервов страны и ускорило снижение обменного курса рубля к американскому доллару. В свою очередь это повлекло рост доходности государственных ценных бумаг и увеличение нагрузки на расходную часть федерального бюджета, соответственно, и повышение его дефицита. Увеличилась банковская процентная ставка и надежды на переориентацию инвестиций в реальный сектор экономики пока не оправдались.

Показатели федерального бюджета на 1998 г. воскрешают принцип "планирования от достигнутого", когда наряду с обилием призывов, лозунгов, деклараций по сути ничего не меняется. Неизменной практически остается налоговая система. Нет изменений в экспортно-импортной политике. Нет поддержки экспортно-ориентированного отечественного производства, что будет вести к необратимой деградации обрабатывающей промышленности, без которой невозможен устойчивый экономический рост и пополнение доходной части бюджета. Не меняются по сути и бюджетные отношения между центром и регионами.

Бюджет-98 продолжает встраивание российской экономики в мировой рынок с функционирующими мощными транснациональными компаниями, для которых необходимо сырье, а также рынки сбыта готовой продукции.

Следует также выделить два крупных законопроекта, над которыми депутаты работали в весеннюю сессию - это "Бюджетный кодекс Российской Федерации" и "Налоговый кодекс Российской Федерации". И тот, и другой кодексы имеют принципиально важное значение для нормализации и развития экономических отношений в стране.

Бюджетный кодекс Российской Федерации был принят во втором чтении 15 апреля. Это многоплановый законопроект, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, а также, что очень важно, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

• первый уровень составляют федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды;
• второй уровень составляют бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальные государственные внебюджетные фонды;

• третий уровень составляют местные бюджеты.

В основном докладе по данному вопросу, который сделала депутат Дмитриева О.Г., было отмечено, что Бюджетный кодекс устанавливает строгие условия и лимиты, в пределах которых исполнительная власть может варьировать бюджетные ассигнования, предоставлять бюджетные ссуды, бюджетные кредиты и бюджетные инвестиции. Бюджетные кодекс также подробно регламентирует вопросы внешних заимствований и впервые вводит законодательные нормы по управлению долгами иностранных государств Российской Федерации.

Определяется система ответственности за нарушение бюджетного законодательства, которая предполагает компенсацию недофинансирования, экономическую и финансовую ответственность, а также целый ряд оснований для привлечения к административной и уголовной ответственности. Предполагается внести соответствующие изменения и дополнения в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях.

В Бюджетный кодекс введено и подробно расписано такое понятие, как план развития государственного сектора экономики, который должен составляться и представляться в Государственную Думу одновременно с проектом бюджета. Определены формы государственного финансового контроля, основы казначейского исполнения федерального бюджета, порядок рассмотрения бюджетов на очередной финансовый год.

Бюджетный кодекс вводит строгую отчетность об исполнении федерального бюджета. Отчет об исполнении федерального бюджета представляется Государственной Думе со следующими документами и материалами:

• отчетом о расходовании резервных фондов Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации;
• отчетом Министерства финансов Российской Федерации и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, кредитов;

• отчетом Министерства финансов Российской Федерации и иных уполномоченных органов о предоставленных государственных гарантиях; отчетом о внутренних и внешних заимствованиях по видам заимствований; отчетом о доходах, полученных от использования государственного имущества; сводными отчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг;

• сводными отчетными сметами доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

• реестром федеральной государственной собственности на первый и последний день отчетного года;

• отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга на первый и последний день отчетного года;

• отчетом Казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушения бюджетного законодательства.

Счетная Палата Российской Федерации проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный год в течение полутора месяцев после представления отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу и готовит заключения по каждому разделу и подразделу функциональной классификации о правильности расходования бюджетных средств.

Бюджетный кодекс, таким образом, представляет собой многосторонний законопроект, который регламентирует, в том числе, и отчетность, и контроль за бюджетным процессом в стране, что, безусловно, будет способствовать повышению финансовой дисциплины в стране, упорядочению межбюджетных отношений, целевому использованию бюджетных средств на федеральном и региональном уровнях.

Государственная Дума 16 апреля приняла в первом чтении "Налоговый кодекс Российской Федерации", представленный Правительством РФ. Остальные законопроекты по налоговому кодексу, рассмотренные в апрельском номере информационно-аналитического бюллетеня, были отклонены депутатами. В докладе о проекте Налогового кодекса, который сделал заместитель министра финансов РФ Моторин .А., было отмечено, что проект Налогового кодекса должен решить две основные взаимосвязанные задачи. Прежде всего, это систематизаци налогового законодательства. И вторая задача, это совершенствование существующей налоговой системы и устранение ее основных недостатков. Решение этих двух задач и составляет суть налоговой реформы.

Речь идет о налоговой реформе, так как фактически возникает новая отрасль права, устанавливаются и определяются новые понятия, которые используются в налоговом законодательстве, вводятся новые институты, законодательно устанавливаются многие налоговые процедуры, ликвидируется половина существующих сейчас налогов, вводятся новые виды налогов, существенно изменяется содержание основных действующих видов налогов, изменяются ставки налогов, вводятся специальные налоговые режимы.

При этом налоговая реформа отвечает двум основным принципам. Первый принцип - это принцип эволюционности изменений в налоговом законодательстве. И второй принцип заключается в комплексности решения всех налоговых вопросов.

Проект Налогового кодекса предлагает эволюционный путь совершенствования налоговой системы на основе накопленного опыта применения базовых для российской бюджетной системы видов налогов. В отличие от многих альтернативных проектов, которые построены на отказе от таких видов налогов, как подоходный налог, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и введение новых, неапробированных и не применявшихся ни у нас в стране, ни в других странах видов налогов.

Революционный подход к изменениям в налоговой системе может привести к непредсказуемым последствиям для бюджетов всех уровней, создать значительные сложности для налогоплательщиков и налоговых органов. При этом многие из налогов, которые предлагается отменить, играют ключевую роль в выполнении налоговой системой своих функций.

Единственно возможной и эффективной формой устранения недостатков существующей налоговой системы является подготовка и принятие систематизированного, кодифицированного нормативного акта, охватывающего всю совокупность отношений в форме Налогового кодекса.

При этом Налоговый кодекс заменяет около тысячи существующих сейчас нормативных актов, которые регулируют налоговые вопросы. Такой путь реформирования налоговой системы наиболее предпочтителен, поскольку обеспечивает комплексное и взаимоувязанное решение всех основных проблем.

Создание такой формы законодательного акта как кодекса предполагает урегулирование в его рамках большинства вопросов данной отрасли права. В частности, в Налоговом кодексе регулируются все виды налогов, которые будут применяться без всяких исключений. В том числе, налоги, связанные с использованием природных ресурсов, налоги, связанные с формированием социальных фондов, налоги, связанные с таможенными платежами. Половина налогов, которые сейчас действуют в нашей стране, ликвидируются в Налоговом кодексе. Остается самый необходимый, минимальный перечень налогов. В проекте Налогового кодекса предусмотрена поэтапная отмена еще пяти видов налогов, в частности, замена налогом на недвижимость ныне существующих трех имущественных налогов.

Дается четкое определение Налогового законодательства, как законодательных актов, исключительно законодательным и и представительными органами власти и, соответственно, именно только эти законодательные акты будут обязательны для исполнения налогоплательщиками. Исполнительные органы власти смогут издавать нормативные акты только по вопросам, прямо оговоренным в Налоговом законодательстве.

Следующим элементом налоговой реформы является обеспечение стабильности, определенности, прозрачности и предсказуемости налогового законодательства. Таким образом, Налоговый кодекс создает важные предпосылки создания цельной и взаимосогласованной системы налогов, хотя, безусловно, по конкретным ставкам налогов еще предстоит серьезная дискуссия.

Необходимость этого закона вызвана тем, что существующая на сегодня система налогообложения предприятий игорного бизнеса по ставке налога 90 процентов с исчисленного дохода не даст возможности собрать в полной мере налоги с фактически полученных ими доходов ввиду невозможности проконтролировать весь оборот наличных денег, вовлеченных в процесс игры. У владельца казино всегда есть возможность организовать сговор и фиктивный проигрыш подставному лицу, которое затем вернет ему эти деньги. Существует и масса других способов занижения в отчетности дохода и перевода наличных денег из легальною в "черный" оборот. В результате, при любой ставке налога на доход или прибыль игорных заведений государство будет получать только те суммы в виде налоговых отчислений, которые их владельцы сочтут нужным заплатить для создания видимости соблюдения налогового законодательства.

Данный проект Федерального закона подготовлен при участии Государственной налоговой службы Российской Федерации и с учетом замечаний и предложений ряда государственных налоговых инспекций по тем субъектам Российской Федерации, в которых предпринимательство в сфере игорного бизнеса нашло наибольшее распространение.

Законопроект предусматривает переход в налогообложении предприятий игорного бизнеса с процентной ставки от дохода на фиксированную годовую ставку налогового сбора в размерах, кратных принятый минимальной месячной оплаты труда, с каждого игрового стола, игрового автомата, иных средств и оборудования с вещевым или денежным выигрышем. При этом, уплата сбора в бюджет, производится ежемесячно, равными долями в размере одной двенадцатой годовой суммы установленного сбора с учетом изменения объектов налогообложения. Суммы сбора распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в соотношении соответственно 50 и 50 процентов.

Анализ имеющейся отчетности и дополнительных сведений, полученных от налоговых органов на местах позволяет говорить, исходя из настоящего законопроекта, о возможности увеличения налоговых поступлений от игорного бизнеса в 40-50 раз и доведения их суммы до 1,3-1,6 млрд. руб. Принятие такого закона позволит обеспечить стабильные поступления в полном объеме налогового сбора в бюджет. При этом, упрощение в порядке ведения расчетов и взимания налоговых сборов, которые не будут зависеть от финансовых результатов игорной деятельности предприятий игорного бизнеса, позволит осуществлять действенный налоговый контроль за правильностью и своевременностью уплаты причитающихся сумм.

Был принят 19 июня 1998 г. во втором чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон “О банках и банковской деятельности".

В нем содержатся такие дополнения. В целях защиты интересов кредиторов (в том числе вкладчиков) Банк России вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя Банка России. Порядок деятельности уполномоченного представителя Банка России устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России.

В период деятельности уполномоченного представителя Банка России кредитная организация вправе осуществлять разрешенные ей федеральными законами сделки только по согласованию с уполномоченным представителем Банка России в порядке, установленном Федеральным законом "О банках и банковской деятельности".

С момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего деятельность уполномоченного представителя Банка России прекращается.

Кроме того, регулируются следующие отношения и сроки. С момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций:

• срок исполнения обязательств кредитной организации считается наступившим. Обязательства кредитной организации в иностранной валюте учитываются в рублях по курсу Банка России, действовавшему на дату отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

• прекращается начисление процентов, а также неустоек (штрафов, пени) и иных финансовых (экономических) санкций по обязательствам кредитной организации;

• приостанавливается исполнение исполнительных документов по имущественным взысканиям, за исключением исполнения исполнительных документов, выданных на основании судебных решений о взыскании задолженности по заработной плате, выплате вознаграждении по авторским договорам, алиментов, а также о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, и морального вреда, вступивших в законную силу до момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операции;

• до момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом конкурсного управляющего запрещаются заключение сделок кредитной организации и исполнение обязательств по сделкам кредитной организации (за исключением сделок, связанных с текущими коммунальными и эксплуатационными —платежами кредитной организации, а также с выплатой выходных пособий и оплатой труда лиц, работающих по òрудовому договору (контракту), в пределах сметы расходов, согласуемой с Банком России либо с уполномоченным представителем Банка России в случае его назначения”. В законопроекте содержится еще ряд положений, регулирующих правила ликвидации кредитных организаций.

23 июня депутаты Государственной Думы приняли участие в расширенном заседании Правительства РФ, где обсуждалась правительственна Программа стабилизации экономики и финансов. В комплексе антикризисных мер содержится целый ряд законопроектов, внесенных Правительством РФ в Государственную Думу. Среди них:

• “О внесении дополнений в статью 2 Закона РФ “О налоге на прибыль предприятий и организаций”. В соответствии с этим законопроектом предприятия, осуществляющие реализацию продукции по регулируемым государством ценам могут реализовывать продукцию по ценам ниже себестоимости производства.

• “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации”. Законопроект предполагает введение единой нормативной основы для работы региональных энергетических комиссий, которым также делегируется функция по ценовому регулированию услуг по передаче электроэнергии”.

• “О внесении изменений в статьи 7 и 8 Закона РФ “О налоге на добавленную стоимость”. Законопроект предусматривает взимать НДС по мере отгрузки товаров независимо от поступления оплаты от покупателей.

• “Об освобождении от уплаты налога на добавленную стоимость в 1998 году по ввезенным на территорию Российской Федерации оборудованию и товарам”.

• “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О закрытом административно-территориальном образовании”, в соответствии с которым дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований, соответствующими органами местного самоуправления в порядке, устанавливаемым Правительством РФ.

• “О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности, осуществляемых субъектами малого предпринимательства и “О внесении изменений в Закон РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”. При расчете типовых показателей, необходимых для определения вмененного дохода, используются коэффициенты, устанавливаемые Правительством РФ.

В плане стабилизационных мер Правительства РФ предусмотрен еще целый ряд законопроектов, направленных на рост доходной части федерального бюджета и укрепление финансовой и налоговой дисциплины в стране.