Аналитика и статистика осенняя сессия 1998 года

1. Итоги работы Государственной Думы за сентябрь-декабрь 1998 г.
(информационно-аналитический обзор)

1.1. Государственное строительство и конституционные права граждан

Среди проблем государственного строительства и конституционных прав граждан, рассмотренных Государственной Думой за последний месяц 1998 г., центральное место занимало обсуждение вопросов федеративных отношений, судебно-правовой реформы и совершенствования уголовного законодательства.

К рассмотрению на пленарном заседании Государственной Думы 18 ноября одновременно было представлено три законопроекта, изменяющих и уточняющих некоторые статьи Уголовного кодекса РФ. Законопроект “О внесении изменений и дополнения в статью 126 Уголовного кодекса РФ” направлен на усиление ответственности за похищение человека и уточняет квалифицирующие признаки этой статьи.

Законопроект “О внесении изменений и дополнений в статьи 256 и 258 Уголовного кодекса РФ” уточняет понятие крупного ущерба, причиненного незаконной охотой или добычей рыбы, морского зверя и иных водных животных, а также конкретизирует отягчающие обстоятельства при назначении наказания за деяния, предусмотренные указанными статьями.

Еще один законопроект “О внесении изменений и дополнения в Уголовный кодекс РФ” касается статьи 205, предусматривающей уголовную ответственность за террористические акты, и статей 220 и 221, устанавливающих ответственность за незаконное обращение с радиоактивными материалами и их хищение. В данном законопроекте предлагается деяния, сопряженные с посягательством на объекты использования атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ, квалифицировать как терроризм, а также заменить понятие “радиоактивные материалы” в указанных статьях на “ядерные материалы и радиоактивные вещества”. После одобрения поправок все три законопроекта приняты во втором чтении.

20 ноября в первом чтении был принят проект федерального закона “О внесении дополнений в Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ", внесенный Новгородской областной Думой. Данный проект закона определяет основания прекращения муниципальной службы.

2 декабря в первом чтении палата приняла два взаимосвязанных законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О судебных приставах” и “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об исполнительном производстве”. Первый из них призван упорядочить прохождение службы судебными приставами, закрепляя за ними статус государственного служащего, замещающего государственную должность федеральной государственной службы. Это положение, с точки зрения Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, вызывает наибольшие разногласия, так как противоречит закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Кроме того, законопроект меняет порядок назначения судебных приставов, передавая эти полномочия Главному судебному приставу Российской Федерации, и устанавливает новый порядок доклада о применении оружия судебными приставами в органы внутренних дел. Все высказанные замечания решено учесть при подготовке представленного законопроекта ко второму чтению.

Другой законопроект направлен на приведение закона “Об исполнительном производстве” в соответствие со сложившейся практикой и действующим законодательством. Предлагаемые в нем дополнения и изменения призваны законодательно восполнить пробелы правового регулирования деятельности по обращению взыскания на имущество организаций-должников, установить единый как для судебных приставов-исполнителей, так и для федеральных органов налоговой полиции порядок действий по исполнению решений об обращении взыскания, до полного завершения формирования службы судебных приставов.

Кроме того, законопроектом предусматривается порядок розыска имущества должника за счет взыскателя с последующим возмещением должником расходов взыскателя, а также определены основания для применения мер принудительного исполнения. Несмотря на то, что законопроект нуждается в тщательной юридико-технической и редакционной доработке, его концепция была поддержана депутатами.

В третьем чтении 2 декабря был принят Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации и устанавливающий порядок ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности категорий "А" и порядок ведения личных дел государственных служащих.

4 декабря во втором, а 16 декабря в третьем чтении принят Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР “О судоустройстве РСФСР”, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР” о создании в составе Верховного Суда РФ Кассационной коллегии Верховного Суда, определении порядка ее формирования и полномочиях, а также о приведении в соответствие в связи с этим действующих законодательных актов.

В области законодательного обеспечения местного самоуправления ключевым в пошедшем месяце стал принятый 4 декабря в редакции согласительной комиссии проект федерального закона "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации". В третьем чтении этот законопроект был принят еще 8 апреля с.г., но после его отклонения Советом Федерации была создана согласительная комиссия, в редакции которой данный проект и рассматривался.

Законопроект носит рамочный характер, определяет правовые основы установления статуса выборного лица местного самоуправления, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации должны принять соответствующие законы, а также предусматривает установление федеральных гарантий и ограничений, обусловленных спецификой деятельности выборных лиц местного самоуправления. Он предусматривает также ограничения на занятие гражданами, являющимися выборными лицами местного самоуправления, иных выборных государственных и муниципальных должностей, должностей государственной службы, устанавливает недопустимость занятий иной оплачиваемой деятельностью за исключением научной, педагогической и творческой.

Представляя законопроект, Председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Поляков А.А. отметил, что главным проблемным вопросом законопроекта является вопрос об избрании глав местных администраций в законодательный орган областного и республиканского уровня. Депутаты поддержали мнение согласительной комиссии, что названные лица могут избираться во вторую (верхнюю) палату законодательного органа.

Во втором чтении 9 декабря депутаты одобрили проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”. Необходимость принятия этого законопроекта обусловлена рядом объективных причин, основными из которых являются невысокий уровень материального обеспечения прокуроров и следователей, интенсивные нервно-психические нагрузки и напряженный режим рабочего времени, а вследствие этого отток значительного числа опытных, квалифицированных работников из системы прокуратуры.

Существенно изменяются и дополняются статьи, определяющие статус первых заместителей, заместителей Генерального прокурора, его советников, помощников, других работников прокуратуры, а также структуру Генеральной прокуратуры, в состав которой на правах структурного подразделения войдет Главная военная прокуратура. Уточняется понятие предмета надзора и закрепляется право прокурора или его заместителя объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В новой редакции излагается раздел V, законодательно закрепляющий правовое положение и условия службы прокурорских работников; требования, предъявляемые к ним при назначении на должность; ограничения, связанные со службой; полномочия по назначению на должность и освобождению от должности; присягу прокурора и следователя; дисциплинарную ответственность и порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности.

В ходе обсуждения депутаты пришли к согласованному решению и поддержали предложенный законопроект.

В тот же день Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект “О внесении изменений и дополнения в Уголовный кодекс РФ”. Действующим Уголовным кодексом предусмотрена ответственность лишь за невозвращение лица, осужденного к лишению свободы, которому разрешен краткосрочный выезд за пределы места лишения свободы либо предоставлена отсрочка исполнения приговора или отбывания наказания, что позволяет лицам, получившим разрешение на длительный выезд за пределы исправительных учреждений, не возвращаться назад. Более того, время, в течение которого осужденный уклонялся от отбывания наказания в соответствии с действующим законодательством, засчитывается в срок отбывания наказания в виде лишения свободы. Законопроект устраняет образовавшийся пробел и обеспечивает согласованность между нормами Уголовного кодекса РФ и Уголовно-исполнительного кодекса РФ.

9 декабря Государственная Дума рассмотрела Федеральный Закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В основу законопроекта положена концепция гибкого регулирования возникновения и развития коллизионных ситуаций и применения в рамках общих и специальных процедур мер воздействия для предупреждения и преодоления разногласий и споров во внутрифедеральных отношениях.

В проекте закона закрепляется правовой режим предотвращения коллизий. В частности, предлагается ввести правила “перехода компетенций” во взаимоотношениях органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Впервые дается характеристика согласительных процедур и порядка их использования, обосновывается необходимость создания Примирительной палаты, которая вправе использовать разные способы достижения договоренностей между сторонами. В общем виде регулируются судебные процедуры разрешения конфликтов.

В первом чтении 11 декабря после длительных обсуждений депутаты одобрили проект Федерального закона "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Представляя законопроект, член Комитета по делам национальностей Будажапов С.П. отметил, что "несмотря на принятые некоторыми субъектами Федерации законы, регулирующие общинные формы организации традиционного образа жизни и хозяйствования, продолжает остро ощущаться потребность в принятии на федеральном уровне рамочного федерального закона, который регулировал бы общие принципы организации и деятельности общин".

В развернувшейся дискуссии приняли участие представители всех фракций и депутатских групп, а также профильных комитетов, которые в целом поддержали законопроект. Особую позицию занял лидер фракции ЛДПР В.В.Жириновский, подчеркнувший, что данный закон нарушает Конституцию РФ, которая "исключает любые действия, связанные с этнической принадлежностью". Тем не менее большинством голосов законопроект был одобрен.

17 декабря принят в редакции согласительной комиссии Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации” по вопросу отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими.

На фоне событий, предваривших и сопровождающих работу Государственной Думы в период осенней сессии, особенно остро встал вопрос о необходимости уточнения и конкретизации некоторых положений Конституции Российской Федерации и реализации конституционных принципов в сфере государственного устройства.

Одним из важных шагов в этом направлении стало одобрение 16 сентября Государственной Думой отклоненного Советом Федерации Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основные разногласия вызывал пункт 5 статьи 18, в котором говорится, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд, при этом общий непрерывный срок его пребывания в указанной должности не должен превышать десять лет.

На фоне вопросов государственного строительства выделяются еще два законопроекта в сфере регулирования федеративных отношений. Первый из них - принятый 21 октября в первом чтении проект Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации". Необходимость принятия настоящего Закона диктуется, в первую очередь, развитием такого федерализма, который соединял бы интересы российских регионов и федерального центра, учитывал бы их самостоятельность в решении собственных задач и те полномочия, которые им делегированы Конституцией Российской Федерации. Во-вторых, данный закон призван закрепить де-факто правовой статус существующих уже более семи лет межрегиональных ассоциаций. В ходе обсуждения законопроекта высказывалось опасение, что укрепление ассоциаций приведет к расколу Российской Федерации. После обсуждения, депутаты сошлись во мнении, что деструктивные действия отдельных амбициозных деятелей будут сдерживаться не только сверху, из федерального центра, но и снизу, со стороны субъектов этих ассоциаций, которые коллективно будут определять, кто будет стоять во главе ассоциаций и какие полномочия им передавать.

Вторым стал рассмотренный в декабре Федеральный Закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который закрепляет правовой режим предотвращения коллизий во взаимоотношениях органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Впервые дается характеристика согласительных процедур и порядка их использования, обосновывается необходимость создания Примирительной палаты и в общем виде регулируются судебные процедуры разрешения конфликтов.

Конституционные права граждан нашли свое отражение в работе палаты над перечисленными ниже законами.

В прежней редакции 23 октября принят отклоненный Советом Федерации Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Он был одобрен Государственной Думой 11 сентября 1998 г., но не получил поддержки Совета Федерации 14 октября 1998 г. Ранее в него по предложению согласительной комиссии было внесено положение, согласно которому требование примерного равенства числа избирателей в многомандатных избирательных округах может не применяться при выборах в одну из палат законодательного (представительного) органа, если эта палата формируется на основе представительства от административно-территориальных единиц. Внесено также уточнение, позволяющее выносить на референдум в субъекте Федерации вопросы, относящиеся к совместному ведению данного субъекта и Российской Федерации.

Однако, по мнению членов Совета Федерации, не все недостатки предлагаемого закона были устранены. В частности, они не согласны с новой нормой, в соответствии с которой кандидат (избирательное объединение), не набравший установленного законом минимума голосов избирателей, обязан возместить затраченные на его избирательную кампанию государственные средства. По мнению членов Совета Федерации, это нарушает принципы равенства избирательных объединений и прав граждан.

Вызывает возражения членов Совета Федерации и в новая норма, предусмотренная пунктом 36 статьи 1, согласно которой при проведении дополнительных выборов может быть снижено минимальное число принявших участие в голосовании избирателей, необходимое для признания выборов состоявшимися.

Кроме того, Совет Федерации предложил внести в Закон некоторые другие дополнения и уточнения, которые вполне могут быть реализованы в виде специальных законодательных актов, дополняющих и уточняющих действующий Закон.

Принципиальное значение имеет утвержденный 30 сентября 1998 года Государственной Думой Федеральный закон "О внесении дополнений в Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" (в части ограничения права регистрации и избрания на эту должность кандидата, занимающего ее два срока подряд). В нем речь идет о поправках в статью 3 закона "О выборах Президента Российской Федерации", которая дополняется следующим положением: "Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Российской Федерации более двух раз подряд", и в статью 35, в которую вносится положение о том, что "не может быть зарегистрирован кандидатом на должность Президента Российской Федерации гражданин Российской Федерации при наличии установленных законодательством Российской Федерации оснований, не допускающих его избрания на эту должность".

В сентябре Государственная Дума обсуждала возвращенный Президентом РФ без рассмотрения Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". К этому обсуждению было получено отрицательное заключение Правительства России, в котором, в частности, отмечалось, что в принятом законе за основу берутся социальные гарантии, предоставляемые федеральным министрам, и в то же время предусматриваются более широкие социальные гарантии для парламентариев, чем установленные соответствующими нормами Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации и Указом Президента Российской Федерации "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации" (в частности, предусмотрено, что помощник парламентария, работающий по трудовому договору (контракту), является государственным служащим категории "Б", однако придание статуса государственного служащего правомерно только в отношении помощников, работающих в Государственной Думе);

Однако депутаты не согласились с замечаниями Правительства РФ и одобрили представленный законопроект.

В ходе осенней сессии депутаты уделили внимание и проблемам регулирования правовых отношений в рамках гражданского общества.

Рассмотрен во втором чтении 7 октября проект закона "О гражданской службе, альтернативной военной службе". Данный законопроект рассматривался во втором чтении уже третий раз после того, как 14 декабря 1994 года он был принят Государственной Думой в первом чтении под названием "Об альтернативной гражданской службе".

Как и в предыдущих случаях (24 мая и 8 декабря 1995 года) голосование по вопросу о принятии законопроекта во втором чтении не проводилось. Однако на основании того, что Государственная Дума не приняла поправки к рассматриваемому законопроекту, было решено отклонить законопроект и снять его с дальнейшего рассмотрения, что, как отмечалось на заседании, не вполне соответствует статье 123 Регламента Государственной Думы.

4 ноября рассмотрен и принят во втором чтении законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях". Он исключает из перечня организаций, некоммерческа деятельность которых подлежит регулированию на основе отдельных статей данного законопроекта, религиозные организации. Их деятельность регулируется принятым Государственной Думой Федеральным законом "О свободе совести и религиозных организациях".

Продолжалась законотворческая работа в области судебно-правовой реформы и уголовного законодательства.

В первом чтении 21 октября принят проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". В нем предлагается изменить пункт 2 статьи 21 действующего Закона РФ "О статусе судей…" таким образом, чтобы судьям, в том числе находящимся в отставке, удостоверения выдавались Президентом РФ, а также иными должностными лицами по его поручению.

С учетом предложений Президента РФ 11 ноября депутаты одобрили Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации". Закон устанавливает полномочия, компетенцию, порядок деятельности мировых судей, гарантии их статуса, требования, предъявляемые к мировому судье, а также порядок назначения (избрания) на должность мировых судей и срок их полномочий.

Кроме того, законом устанавливается порядок создания судебных участков, в пределах которых мировые судьи осуществляют свою деятельность, и определяются вопросы финансирования и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей.

4 декабря во втором, а 16 декабря в третьем чтении принят Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР “О судоустройстве РСФСР”, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР” о создании в составе Верховного Суда РФ Кассационной коллегии Верховного Суда, определении порядка ее формирования и полномочиях, а также о приведении в соответствие в связи с этим действующих законодательных актов.

2 декабря в первом чтении палата приняла два взаимосвязанных законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О судебных приставах” и “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об исполнительном производстве”. Первый из них призван упорядочить прохождение службы судебными приставами, меняет порядок назначения судебных приставов, передавая эти полномочия Главному судебному приставу Российской Федерации, устанавливает новый порядок доклада о применении оружия судебными приставами в органы внутренних дел.

Другой законопроект направлен на приведение закона “Об исполнительном производстве” в соответствие со сложившейся практикой и действующим законодательством, восполняя пробелы правового регулирования деятельности службы судебных приставов.

В конце ноября Государственная Дума принимала поправки, изменяющие и уточняющие некоторые статьи Уголовного кодекса РФ. 18 ноября были представлены к рассмотрению и приняты во втором чтении три законопроекта:

9 декабря принят в первом чтении еще один законопроект - “О внесении изменений и дополнения в Уголовный кодекс РФ”, устраняющий несогласованность между нормами Уголовного кодекса РФ и Уголовно-исполнительного кодекса РФ по вопросу отбывания наказания осужденных лиц, получивших разрешение на временный выезд за пределы исправительных учреждений.

Эта же тематика обсуждалась 17 декабря в связи принятием в редакции согласительной комиссии Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации” по вопросу отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими.

Во втором чтении 9 декабря принят проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”, в соответствии с которым в структуру Генеральной прокуратуры на правах структурного подразделения войдет Главная военная прокуратура. Кроме того, в новой редакции законодательно закрепляется правовое положение и условия службы прокурорских работников.

Одобрен 11 сентября в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статью 249 Гражданского процессуального кодекса РСФСР". Необходимость внесения поправок в названную статью продиктована необходимостью защитить интересы такой категории граждан, как беженцы и вынужденные переселенцы, которые лишены возможности в судебном порядке установить факт владения на правах собственности строением, оставленным на территории прежнего проживания, так как возвращение туда в силу объективных причин невозможно. Законопроект вносит изменения, согласно которым заявления об установлении факта владения строением на праве собственности в случаях, когда есть объективные причины, препятствующие заявителю подать заявление по месту нахождения строения, могут подаваться в суд по месту жительства.

Одним из важнейших направлений деятельности депутатов в период осенней сессии являлось законодательное обеспечение конституционных положений о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Проект Федерального закона "О коренных малочисленных народах Российской Федерации", одобренный в первом чтении 8 октября, направлен на создание правовой базы, гарантирующей право коренным малочисленным народам на сохранение их как этносов. Другой законопроект – "О землях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (одобрен в первом чтении 11 ноября) ориентирован на закрепление за малочисленными народами права на владение и пользование землями традиционного природопользования в районах их проживания. А законопроект "О северном оленеводстве" конкретизирует правовые нормы, применительно к данной сфере деятельности народов Севера. Учитывая, что в экстремальных природно-климатических условиях малочисленные народы выработали свои формы коллективного сосуществования – общины, депутаты в первом чтении 11 декабря одобрили законопроект "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Итогом работы депутатского корпуса последних лет стало одобрение в третьем чтении проекта федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом". В основе законопроекта лежит принцип континуитета российской государственности, в соответствии с которым Россия приняла на себя ответственность за осуществление прав и обязательств, предусмотренных более чем в 16 тысячах международных договоров Российской империи и Советского Союза. А сам законопроект закрепляет систему принципов деятельности Российской Федерации в соответствии с Конституцией, законодательством и международными договорами страны с целью претворени в жизнь государственной политики по оказанию соотечественникам за рубежом поддержки в защите ими своих прав.

"Исторический опыт развития России показал, что только на пути укрепления дружбы и согласия между народами может сохраниться единство нашего государства" – говорится в принятом 13 ноября заявлении Государственной Думы "О недопустимости действий и высказываний, осложняющих межнациональные отношения в Российской Федерации". Содержащееся в заявлении принципиально важное положение о том, что "национальный вопрос не может и не должен становиться предметом политических спекуляций", и в дальнейшем послужит отправной точкой решений депутатского корпуса в вопросах межнациональных отношений.

Наряду с продолжением работы над основополагающими законодательными актами в сфере местного самоуправления законотворческая деятельность активно велась по совершенствованию уже принятых в этой области федеральных законов с учетом немалого опыта, накопленного в результате их применения в различных субъектах Российской Федерации.

В значительной мере этапным в развитии законодательной базы местного самоуправления стало принятие 21 октября в первом чтении проекта федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации". Законопроект подводит правовую базу под уже существующую практику, при которой около 150 полномочий, которые по Конституции и по законам должны выполняться органами государственной федеральной власти и органами государственной власти на уровне субъектов Федерации, практически переданы и выполняются органами местного самоуправления. Дается определение понятий государственных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также принципов наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В этой связи следует также отметить и принятый 4 декабря в редакции согласительной комиссии Федеральный закон "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации", который носит рамочный характер и определяет правовые основы статуса и полномочий выборного лица местного самоуправления, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации должны разработать и принять свои законодательные акты.

Наряду с этим, ряд проектов Федеральных законов конкретизируют уже принятые законодательные акты. Так, в частности, принятый в первом чтении 16 октября законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" устраняет неоднозначность трактовок некоторых норм основного закона, исходя из практики его применения в субъектах Федерации, а проект федерального закона “О внесении дополнений в Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ", принятый 20 ноября в первом чтении, определяет основания прекращения муниципальной службы.