Аналитика и статистика весенняя сессия 1997 года

Отклонены Президентом Российской Федерации

Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации” принят Государственной Думой в редакции, предложенной согласительной комиссией, 11.04.97, одобрен Советом Федерации 14.05.97, возвращен без рассмотрения Президентом РФ 21.05.97 (№ Пр - 780 ).

Президент РФ отмечает, что 16 апреля 1997 г. Совет Федерации на своем заседании принял решение о проведении голосования по Федеральному конституционному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, поскольку, по имеющимся данным, на заседании не присутствовало необходимое для голосования по вопросу об одобрении федерального конституционного закона количество членов Совета Федерации. 14 мая 1997 г. Совет Федерации подвел итоги указанного голосования.

Учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции РФ рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении, Президент РФ считает, что голосование путем опроса с закреплением мнения членов Совета Федерации в подписных листах не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных конституционных законов.

Исходя из этого, Президент РФ не считает Федеральный конституционный закон принятым в установленном частью 2 статьи 108 Конституции РФ порядке и полагает невозможным его подписание.

В принятом 10.06.97 (№ 183 - СФ) постановлении Совета Федерации отмечается, что Совет Федерации считает, что Президент РФ без достаточных оснований не подписал и не обнародовал Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”, принятый в установленном статьей 108 Конституции РФ порядке. Руководствуясь частью 2 статьи 108 Конституции РФ, Совет Федерации постановил направить повторно Федеральный конституционный закон Президенту РФ для подписания и обнародования.

Государственная Дума постановлением от 13.06.97 № 1530 - II ГД приняла Обращение Государственной Думы “К Президенту Российской Федерации о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента Российской Федерации обязанности подписывать принятые федеральные конституционные и одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы”, в котором поддержала позицию Совета Федерации о повторном направлении Федерального конституционного закона Президенту РФ.

Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" принят Государственной Думой с учетом предложений согласительной комиссии 05.02.97, одобрен Советом Федерации 05.03.97, отклонен Президентом РФ 17.03.97, одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции 04.04.97, одобрен Советом Федерации в ранее принятой редакции 14.05.97, возвращен Президентом РФ без рассмотрения 21.05.97 (№ Пр - 782).

В письме Президента РФ отмечается, что при повторном рассмотрении Федерального закона палатами Федерального Собрания РФ были допущены нарушения процедуры, установленной Конституцией РФ для одобрения федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом РФ.

В письме Президента РФ утверждается, что при голосовании в Государственной Думе 4 апреля 1997 г. по Федеральному закону ряд депутатов Государственной Думы не принимали личного участия в нем, в то время как они указаны в числе депутатов, проголосовавших за одобрение Федерального закона в ранее принятой редакции. Отмечается, что на пленарном заседании Государственной Думы 4 апреля 1997 г. отсутствовало минимальное число депутатов, необходимое для одобрения федерального закона в ранее принятой редакции.

Таким образом, считает Президент РФ, несоблюдение депутатами Государственной Думы принципа личного голосования привело к нарушению части 3 статьи 107 Конституции РФ, предусматривающей, что для одобрения Государственной Думой федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом РФ, необходимо большинство не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В письме Президента РФ говорится, что Советом Федерации также было допущено нарушение конституционной процедуры при повторном рассмотрении Федерального закона.

16 апреля 1997 г. Совет Федерации на своем заседании принял решение о проведении голосования по Федеральному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, 14 мая 1997 г. подвел итоги голосования. Между тем такая форма голосования по принятым Советом Федерации к рассмотрению федеральным законам Конституцией РФ не предусмотрена.

Президент РФ, учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции РФ рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении, считает, что голосование путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных законов Советом Федерации.

Исходя из изложенного, Президент РФ не считает Федеральный закон одобренным в ранее принятой редакции и полагает невозможным его подписание.

В принятом 10.06.97 (№ 182 - СФ) постановлении Совета Федерации отмечается, что Совет Федерации считает, что Президент РФ без достаточных оснований не подписал и не обнародовал Федеральный закон “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”, отклоненный Президентом РФ и одобренный палатами Федерального Собрания РФ в ранее принятой редакции в установленном статьей 107 Конституции РФ порядке. Руководствуясь частью 3 статьи 108 Конституции РФ, Совет Федерации постановил направить повторно Федеральный закон Президенту РФ для подписания и обнародования.

Государственная Дума постановлением от 13.06.97 № 1530 - II ГД приняла Обращение Государственной Думы “К Президенту Российской Федерации о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента Российской Федерации обязанности подписывать принятые федеральные конституционные и одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы”, в котором поддержала позицию Совета Федерации о повторном направлении Федерального конституционного закона Президенту РФ.

Федеральный закон “О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских кооперативах)” 20.12.96 принят Государственной Думой с учетом предложений согласительной комиссии, 25.12.96 одобрен Советом Федерации, 09.01.97 отклонен Президентом РФ, 25.04.97 одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, 14.05.97 одобрен Советом Федерации в ранее принятой редакции, возвращен Президентом РФ без рассмотрения 21.05.97 (№ Пр - 784).

В письме Президента РФ говорится, что при повторном рассмотрении Федерального закона Государственной Думой были допущены нарушения процедуры, установленной Конституцией РФ для одобрения федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом РФ.

В письме Президента РФ утверждается, что при голосовании в Государственной Думе 25 апреля 1997 года по Федеральному закону ряд депутатов не принимали личного участия в нем, в то же время на заседании Государственной Думы отсутствовало минимальное число депутатов, необходимое для одобрения федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом РФ.

По мнению Президента РФ, несоблюдение депутатами Государственной Думы принципа личного голосования привело к нарушению части 3 статьи 107 Конституции РФ, предусматривающей, что для одобрения Государственной Думой федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом РФ, необходимо одобрение большинства не менее двух третей голосов от общего числа депутатов.

Исходя из этого, Президент РФ не считает Федеральный закон одобренным в ранее принятой редакции и полагает невозможным его подписание.

Федеральный закон “ О сертификатах Сберегательного банка СССР, размещение которых производилось Акционерным коммерческим Сберегательным банком Российской Федерации ” принят Государственной Думой 23.04.97, одобрен Советом Федерации 14.05.97, отклонен Президентом РФ 29.05.97 (№ Пр - 830).

Президент РФ отмечает, что Федеральный закон противоречит Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ и Федеральному закону “Об акционерных обществах”.

В соответствии с указанными нормативными актами Государственная Дума не вправе изменять условия действующих гражданско-правовых договоров путем признания сертификатов Сберегательного банка СССР документами, удостоверяющими внесение вкладов в Акционерный коммерческий Сберегательный банк Российской Федерации.

Обязательства Акционерного коммерческого Сберегательного банка Российской Федерации, возникшие в связи с распространением сертификатов Сберегательного банка СССР, имеют иную правовую основу, нежели договор банковского вклада. В случае нарушения заключенных договоров со стороны Акционерного коммерческого Сберегательного банка Российской Федерации владельцы сертификатов могут добиваться восстановления своих нарушенных прав, используя гражданско-правовые методы, а именно обращение в суд.

Федеральный закон “ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О защите прав потребителей” принят Государственной Думой 14.05.97, направлен Советом Федерации Президенту РФ без рассмотрения на своем заседании, отклонен Президентом РФ 17.06.97 (№ Пр - 967).

Президент РФ отмечает, что по ряду положений Федеральный закон противоречит Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ.

По мнению Президента РФ, ряд положений Федерального закона усложняют его применение, что приведет к существенному ограничению прав граждан при реализации права на защиту нарушенных прав.

Федеральный закон “О переоформлении задолженности по централизованным кредитам и начисленным на них процентам в государственный внутренний долг Российской Федерации” принят Государственной Думой 16.05.97, отклонен Советом Федерации с предложением о создании согласительной комиссии 10.06.97 (№ 185 - СФ ).

В заключении Комитета СФ по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности отмечается, что в Федеральном законе предусматривается оформить задолженность по выданным в 1992-1994 годах ряду отраслей экономики централизованным кредитам и начисленным на них процентам во внутренний государственный долг Российской Федерации в сумме до 5 трлн.рублей. Переоформление будет осуществляться путем выдачи Минфином России Банку России векселей со сроком погашения в течение 10 лет, начиная с 2000 года ежегодно, равными долями с уплатой 10% годовых. Ни в Федеральном законе, ни в пояснительной записке не показаны целевые использования этих кредитов из федерального бюджета, а также правомерность и экономическая обоснованность предлагаемого переоформления их в государственный долг Российской Федерации.

В заключении Комитета указывается на то, что предлагаемое статьей 2 Федерального закона положение о предоставлении гарантий по задолженностям соответствующим субъектам Российской Федерации противоречит Закону Российской Федерации “О государственном внутреннем долге Российской Федерации”, по которому внутренний долг обеспечивается всеми активами, имеющимися у Правительства РФ.

Статья 5 Федерального закона содержит целый ряд нарушений действующих законов Российской Федерации, так как предлагает переоформить внешние заимствования (кредиты), предоставленные Банком России как технические кредиты странам - участникам СНГ в сумме до 5 трлн.рублей, в государственный внутренний долг Российской Федерации. Это противоречит Федеральным законам “О государственном внутреннем долге Российской Федерации” и “О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям”, так как такие кредиты становятся государственными внешними активами Российской Федерации, а не ее внутренним долгом.

Кроме того, в статье 5 превышены полномочия Минфина России, так как внешние задолженности оформляются на основе международных договоров или гражданско-правовых соглашений от имени Российской Федерации или Правительства РФ.

По мнению Комитета, Федеральный закон влечет прямое нарушение закона “О федеральном бюджете на 1997 год” в части внутреннего долга, величина которого не подлежит изменению даже в предлагаемом Правительством РФ измененном варианте бюджета на 1997 год.

Федеральный закон “О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год” и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет” принят Государственной Думой 06.06.97, отклонен Советом Федерации с предложением о создании согласительной комиссии 10.06.97 (№ 186-CФ).

В заключении Комитета СФ по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности отмечается, что направленные комитетами Совета Федерации в процессе работы над законопроектом поправки, предусматривающие усиление роли Совета Федерации на всех стадиях рассмотрения и принятия федерального бюджета на 1998 год, Государственной Думой были отклонены.

В Федеральном законе недостаточно отражена и роль субъектов Российской Федерации в процессе работы над федеральным бюджетом, Упущены такие важные моменты, как согласование Правительством Российской Федерации с субъектами Российской Федерации многих положений, находящихся в двойном ведении центра и субъектов Российской Федерации, до представления проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год” в парламент.

Согласительная комиссия выработала единый текст Федерального закона и внесла его на рассмотрение Совета ГД.

Федеральный закон “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” принят Государственной Думой 23.05.97, отклонен Советом Федерации с предложением создать согласительную комиссию 10.06.97 (№ 189 - СФ).

В заключении Комитета СФ по конституционному законодательству и судебно - правовым вопросам отмечается, что положение части второй статьи 9, которое допускает молчаливое одобрение закона о поправке к Конституции РФ законодательным (представительным) органом субъекта Федерации, является необоснованным и ошибочным. Это положение не учитывает вероятность того, что законодательные органы некоторых субъектов Федерации в силу объективных причин могут не уложиться в установленные сроки либо им не удастся организовать правомочные заседания законодательных органов. В этом случае непринятие соответствующего постановления законодательным органом субъекта Федерации будет однозначно интерпретировано как одобрение закона о поправке к Конституции РФ, что может не соответствовать действительному отношению этого органа к данному закону. Кроме того, при решении такого принципиально важного вопроса как изменение содержания Конституции РФ должно быть только прямое волеизъявление (одобрение либо отклонение), оформленное соответствующим постановлением.

Часть 3 статьи 11, по мнению Комитета, противоречит частям 2 и 3 статьи 102 Конституции РФ, которые определяют юридическую природу постановлений Совета Федерации и порядок их принятия. Постановление - форма акта, посредством которого закрепляется волеизъявление палаты по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ. Установление результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции РФ законодательными (представительными) органами субъектов РФ не относится к конституционным полномочиям Совета Федерации и, следовательно, не может быть оформлено его постановлением. Это может быть оформлено протоколом, утверждаемым Советом Федерации в порядке, предусмотренном для принятия постановлений.

Установление в части 2 статьи 11 срока в 14 дней, в течении которого Совет Федерации должен установить результаты рассмотрения закона о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов Российской Федерации, не учитывает специфику графика заседаний Совета Федерации, по которому очередное заседание может состояться и по истечении указанного срока. Кроме того, в законе не указано на последствия несоблюдения Советом Федерации установленного срока.

Отсутствует системная связь между частями 3 и 4 статьи 11 и частями 1 и 2 статьи 12. В частности, из статьи 11 не понятно, когда должно приниматься и вступать в силу постановление Совета Федерации по установлению результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов Федерации в случае, если законодательный орган субъекта Федерации в соответствии с частью 4 статьи 11 обжалует в Верховном Суде постановление Совета Федерации. Следуя логике статьи постановление вступает в силу (либо не вступает) только после рассмотрения Верховным Судом соответствующей жалобы.

В таком случае возникает вопрос, на который не дает ответ статья 11, следует ли Совету Федерации вновь возвращаться к рассмотрению вопроса об утверждении результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции РФ в субъектах Федерации после рассмотрения жалобы в Верховном Суде.

Части 1 и 2 статьи 12 противоречат друг другу в определении срока, в течение которого Президент РФ подписывает и осуществляет официальное опубликование закона о поправке к Конституции РФ.

Для обеспечения реализации положений части 4 статьи 11, закрепляющей право законодательного (представительного) органа субъекта Федерации обжаловать в Верховный Суд РФ в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции РФ в субъектах Федерации, необходимо внесение соответствующих изменений и дополнений в Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР.

Целесообразно дополнить, считает Комитет, часть 4 статьи 11 положением, что правом обжалования постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции РФ в субъектах Российской Федерации обладает также Президент РФ.

В заключении Комитета СФ по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике также отмечается недопустимость положения части 2 статьи 9 Федерального закона, согласно которому в случае, если законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации не примет в установленный этой же статьей 6-месячный срок постановление о законе Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, данный закон считается одобренным.

Указывается, что часть 3 статьи 11 не согласуется с частями 2 и 3 статьи 102 Конституции РФ, поскольку Совет Федерации не полномочен принимать постановления по вопросам, не отнесенным к его ведению Конституцией РФ.

Комитет не согласен также с тем, что в статье 2 Федерального закона понятие “поправка” определяется как “любое изменение текста глав 3 - 8 Конституции РФ“, поскольку в статье 137 Конституции РФ установлено по крайней мере 3 случая, когда вносимые изменения не являются поправками.

Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации “О несостоятельности (банкротстве) предприятий” принят Государственной Думой 16.05.97, отклонен Советом Федерации с предложением о создании согласительной комиссии 11.06.97 (№ 194 - СФ).

В заключении Комитета СФ по вопросам экономической политики отмечает, что Федеральный закон, направленный на усиление гарантий прав кредиторов физических и юридических лиц, в случае признания последних банкротами, содержит ряд существенных недостатков.

Закрепляемая статьей 1 Федерального закона норма о том, что при ликвидации банка, другой кредитной организации или иной коммерческой организации, привлекающих средства граждан, в первую очередь удовлетворяются не только требования граждан, которым ликвидируемым юридическим лицом нанесен вред жизни или здоровью, но и требования граждан, являющихся кредиторами этих организаций. Основываясь на статьях 2 и 7 Конституции РФ, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью граждан, несомненно, должно осуществляться в первую очередь, нежели возмещение вреда, причиненного имущественным интересам лиц.

По мнению Комитета изменениями, вносимыми в статью 855 ГК РФ необоснованно закрепляется приоритет в пользу отдельной группы граждан, которые самостоятельно несут риски взаимоотношений с организацией-банкротом.

Изменения, вносимые Федеральным законом в пункт 2 статьи 855 ГК РФ (об очередности списания денежных средств) не в полной мере согласуются с пунктом 1 статьи 1 ГК РФ, которым закрепляется равенство участников в отношении имущественных прав.

Новая редакция абзаца первого статьи 1 статьи 1 Закона РФ “О несостоятельности (банкротстве) предприятий”, в которой исключены основания для признания предприятия несостоятельным (банкротом): превышение обязательств должника над его имуществом или неудовлетворительная структура баланса должника, по мнению Комитета, неприемлема, так как лишает арбитражные суды объективных критериев, на основании которых они принимают решения о несостоятельности предприятия.

Предлагаемая редакция первого абзаца статьи 1 и второго абзаца статьи 2 Закона РФ “О несостоятельности (банкротстве) предприятий”, в качестве денежных обязательств рассматривающая обязательства по оплате товаров (работ, услуг), противоречит положениям статьи 395 ГК РФ, в соответствии с которой в качестве денежных обязательств рассматриваются обязательства, связанные с пользованием чужими денежными средствами.

Необоснованной считает Комитет устанавливаемую пунктом 3 статьи 7-2 обязанность Банка России возместить убытки, причиненные кредиторам кредитной организации “вследствие непредъявления Центральным банком РФ заявления в арбитражный суд о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) банка или иной кредитной организации”, так как согласно абзацу второму статьи 9 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” Банк России не отвечает по обязательствам кредитной организации, за исключением случаев, когда он принят на себя такие обязательства. И, кроме того, сами кредиторы могут воспользоваться своим правом подачи в арбитражный суд заявления о признании банка или иной кредитной организации банкротом, не дожидаясь возникновения у них убытков.

Норма пункта 1 статьи 7-2, обязывающая Банк России обратиться в арбитражный суд с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) банка или иной кредитной организации после того, как у этой организации отозвана лицензия, не согласуется с Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, в котором указанные полномочия не предусмотрены.

Комитет считает, что для реализации Банком России его функций по защите интересов вкладчиков и кредиторов его достаточно наделить правом обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании кредитных организаций несостоятельными (банкротами).

Отмечается, что в Федеральном законе имеется еще ряд юридических неточностей.

Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” принят Государственной Думой 6.06.97, отклонен Советом Федерации с предложением создать согласительную комиссию 11.06.97 (№ 202 - СФ).

В заключении Комитета СФ по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике отмечается, что данный Федеральный закон, называясь законом об общих принципах, в ряде положений, по существу, регулирует конкретные правоотношения, связанные с компетенцией и деятельностью законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Федеральный закон регулирует вопросы, которые должны быть отражены в конституциях, уставах, законах субъектов Федерации, а также регламентах их законодательных органов , например, порядок принятия последними нормативных правовых актов (статья 8), порядок подписания законов субъектов РФ (статья 9).

В статьях 3, 18, 20 и 34 неправомерно ограничена самостоятельность установления субъектами Российской Федерации собственной системы органов государственной власти (часть I статьи 77 Конституции Российской Федерации).

Неправомерно не включены в перечень полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ в статье 6 Федерального закона утверждение проекта схемы управления субъектов Российской Федерации и определение структуры исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время выражение недоверия руководителям органов исполнительной власти субъекта Федерации, влекущее обязательное освобождение от должности последних (статья 25), ограничивает возможность высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа в условиях разделения властей.

Целесообразно ввести в Федеральный закон норму, соответствующую Федеральному конституционному закону “О судебной системе Российской Федерации”, которым введены, помимо федеральных судов, суды субъектов Российской Федерации, создаваемые и упраздняемые законами субъектов Федерации.

Кроме того, члены Комитета считают, что принятие Федерального закона явно запоздало, так как процесс становления законодательных и исполнительных органов в субъектах Федерации практически завершился, и от него требуется в первую. очередь не нарушать того реального разнообразия в формах организации государственной власти, которое уже сложилось в субъектах Российской Федерации.

Федеральный закон “О статусе Красной площади города Москвы” принят Государственной Думой 04.06.97, отклонен Советом Федерации с предложением о создании согласительной комиссии 11.06.97 (№ 214 - СФ).